行政计划诉讼问题(共11页).docx

行政计划诉讼问题 内容摘要：与行政打算相关的诉讼大致可以分为打算的详细内容不服的诉讼、对打算的制定行为不服的诉讼与对打算的变动行为不服的诉讼对公民权益不产生实际影响的行政打算不发生诉讼问题，对公民权益发生实际拘束力和干脆影响的打算可能涉及诉讼问题；德国与台湾地区确立"集中事权效力"的行政打算裁决，行政打算制定行为可被起诉，大陆尚不具备此制度根底；依据信任爱护原那么，打算变动行为可被起诉 关键词：行政打算诉讼实际影响信任爱护引言行政打算很早就作为一种国家管理社会的手段而存在[①]，但其存在的必要性和不行替代性是在现代法治社会中，在国家行政活动的范围和内容不断扩大化和多元化的状况下，方才日益突现出来的现代行政在城市建立、环境爱护、交通建立、文化教育等众多领域内很大程度上已经依靠有打算地制定各种法规和规划，以实现行政的前瞻性和有序性"基于行政打算而绽开的打算行政，被称为现代行政的重要特色之一"[②]毫无疑问，在众多的打算形式中，以城市规划为典型城市规划所涉及的法律问题是方方面面的，尤其是有关土地利用和环境爱护上因此，所要考察的行政打算诉讼问题将主要以城市规划为背景绽开一、对行政打算详细内容不服的诉讼救济行政打算类型纷繁困难，其详细内容也同样呈现这一特点。

因此，对于行政打算详细内容不服的诉讼问题，并不能轻易地下一个简洁的结论，而应加以区分处理行政打算详细内容有无对人民发生法的拘束力，将在诉讼法上产生不同的法律效果对相对人不干脆产生法的拘束力的行政打算，例如国民经济开展打算，经济建立打算等政策性打算，或者政府外贸部门公告的外销景气及应对方案之类的建议性〔指导性〕的行政打算，由于对于人民权益并不产生干脆影响，所以一般不能发生诉讼上的问题而只有那些对公民权益产生实际拘束力和干脆影响的行政打算，才有可能引发讼争的问题〔一〕从国外的一起相关案例说起〔二〕对该案例的一种评述日本法院在本案中表达了其一贯的立场，即认为只有行政处分[⑤]才能提起诉讼事实上，它也是各国司法制度的共同做法，而对认定行政处分的要件规定一般有三：其一，具有公权力性即该行为首先必需是行使公权力的行为其二，发生详细的法效果所谓处分，必需是对公民产生法效果的事项即使在事实上对公民的权益有着重大影响的行为，形式上不具有法效果也不能成认其具有处分性其三，所发生的纷争具备的成熟性一项行政行为，只要没有到达对当事人的权利义务作出最终确定的所谓终局阶段，就被认为该纷争尚未成熟，不予受理[⑥]参照上述三项要件，简单引起对行政打算提起诉讼的障碍的主要是要件二和要件三。

因为行政打算在时间上具有动态绽开的要素，内容上具有非完结性和留有必须的余地[⑦]，所以一般是预定要由后续行为来将权利义务关系详细化基于上述的特点，抽象的根本打算一般不被认为是对特定个人的详细处分，因而欠缺诉讼的成熟性[⑧]但是，对于详细的事业实施打算，那么有人认为，实质上它确定着有利害关系者将来的权利关系，并且，假设公共事业的实施有非法的地方，早期订正违法行为，合法地实施有关事业，无论是对于国民来说，都是百利而无一害的此时此刻多数日本学者认为，或许还不能成认对抽象的根本打算提起诉讼，但当疑心详细的事业实施打算有违法性质时，应当允许提起诉讼，以谋求阶段性疑问的解除，然后再重新起先公共事业的实施从这种观点启程，下级法院的判决中，也已经出现了一些成认行政打算可诉性的判决[⑨]在台湾地区，法院对行政打算的看法也经验了一个逐步放宽审查标准的过程但是纷争成熟性的认定标准也不是一成不变的比方最早在美国，认定纷争成熟性的标准除内容外，采纳了严格的形式标准，即所指控的行政行为必需是"正式的"，如正式确定、正式裁决等如处在非正式行为阶段，那么视为司法审查时机不成熟六十年头以后，成熟原那么的要求逐， 渐放宽，审查标准也改为"对当事人造成了不利影响"。

即使行政行为尚未变成正式行为，只要它已经给当事人造成了某种不利影响，[⑩]法院即可受理对这种行为的审查诉讼可见，所谓的纷争成熟性原那么更多的是出于政策上的考虑所作的支配[11]〔三〕我国的相关诉讼实践2002年，温州发生了一起与政府的建立规划有关的行政诉讼该案的一审原告永嘉县瓯北镇浦西村百余位村民状告瓯北镇人民政府和永嘉县规划建立局违反《城市规划法》，侵扰了他们的通行权事情的起因是2002年7月，该村的交通干道破土开工，村民们发觉即将盖起的大楼，将把双塔路上的限制红线完全占据，把砻坊巷通往双塔路的出口完全堵塞居住在巷子里的近百户村民，要想到双塔路就必需绕很远的路村民们屡次向镇政府和上级主管部门反映状况未果，遂将瓯北镇人民政府和永嘉县规划建立局告上法庭而被告永嘉县规划建立局那么辩称，他们是依法向瓯北镇政府颁发建立工程规划许可证，符合瓯北镇的总体规划原告代理律师那么认为，瓯北镇人民政府从11010年到此时此刻的12年间，建立规划发生了5次大变动，平均每两年变动一次处理这样一件涉及老百姓重大利益的公共事务，决策如此轻率随意，不符合群众的根本利益[13]这起发生在温州的"百余村民状告规划局讨要通行权"案，一审法院之所以能够受理，就是因为原告所提出的诉讼恳求是撤销规划建立局向镇政府颁发建立工程许可证的行为，而非经过屡次变更的建立打算本身的内容。

后者时时会被认为属于抽象行政行为，而不在受案范围之列二、对行政打算制定行为不服的诉讼救济但是仅有程序上的规制，而没有规定行政相对人行政打算制定行为本身的不服，并不能对相对人供应充分的爱护，也不利于催促行政机关的依法行政有鉴于此，不少国家或地区已经在其司法实践中成认其可诉性一般认为，打算的制定〔广义上理解，包括制定、修改和废止〕属于行政行为，利害关系人对打算制定行为不服的，可以提起行政诉讼在德国，利害关系人对行政打算确实定行为不服，依据《行政程序法》第74条第一项的规定，适用有关正式行政程序中之确定和撤销的规定，所以相对人行政打算确定行为不服的，可以对其提起撤销之诉[15]但是打算确定裁决行为以《联邦行政程序法》第73条所规定的正式〔听证〕程序所作出的，由于该程序的要式形式和因此导致的缜密，对打算程序所提起诉讼是不予受理的[16]台湾地区11010年的《行政程序法〔草案〕》第125条规定："〔不服确定打算裁决之救济方法〕不服确定打算之裁决者，应于裁决书送达之日起30日内，向行政法院提起行政诉讼"而11013年的《行政程序法〔草案〕》第157条那么规定："不服确定打算之裁决者，得不经诉愿或其它先行程序，径行再诉愿或依法提起行政诉讼。

"德国和台湾都在立法上允许对行政打算制定行为提起行政诉讼，与它们在立法上规定了行政打算裁决的"集中事权"效力分不开的集中事权就是由单一机关统筹依单一程序收件审查，其它机关会同审查，最终由统筹办理之机关核发一张执照，此一执照即为确定打算之裁决书从德国行政打算裁决之实例来看，裁决书不是像一般行政处分书仅二、三页，而是一本汇整性小册，其中涉及各种许可与相应措施皆在此一裁决书内[17]简洁地说，集中事权效力就是以程序集中的方式处理到达确定集中的效果我国现行有关行政打算的法律，如《土地管理法》中对土地利用总体规划的编制、审批、调整、实施及应遵循的原那么等作了规定，但这些都是封闭式的内部程序上的规定，根本上是将行政打算作为内部行政行为对待，对行政打算制定行为本身提起诉讼的法律依据还处于空白状态如依据《城市规划法》的规定，行政打算确实定行为是通过上级行政机关的审批程序作出的，而与打算有关的许可程序那么是另外进展的，建立工程规划许可证也是规划建立局以打算审批程序已经确定的城市总体规划为依据，并对相对人的申请进展审查后才作出颁发许可证的确定的参照德国和台湾地区相应的立法例，具有"集中事权效力"的打算确定裁决实质上就相当于我国打算制定行为和许可行为的合二为一。

可见，德国和台湾地区允许对行政打算制定行为提起诉讼的制度是不能单独加以移植的，只有在将来法律对行政打算确定行为给予"集中事权效力"，对打算制定过程作出如公开、听证、询问等程序上的要求，法院也可以据此对打算制定行为的程序进展合法性审查之后，才可能具备移植行政打算诉讼制度的可行性三、对行政打算变动行为不服的诉讼救济与行政打算相关的纠纷，还有很大一局部都是由于打算的变动〔包括变更或中止〕所引发的打算从拟定到实施的过程时时是经年累月，其间不行幸免地会因为政治、经济形势等发生了改变，而使当时的打算不得不变更或中止，可以说变更、中止是打算的"生理现象"[18]但是在打算行政的背景之下，民众对自身的行为预期及其相应的支配时时就是以各种行政打算为根底的例如在行政机关已经作出承诺赐予帮助完成某项行政打算的相对人以必须实惠待遇时，而相对人亦依据这一打算所提， 出的内容采纳了相应的行为时，假如行政机关事后中止或变更该项行政打算，就会造成私人所投入的资本、劳力等付诸东流的不利后果对于打算变更的诉讼救济，各国或地区的司法机关过去始终是采纳消极否认的看法，只是在行政法上的信任爱护原那么观念确立和加强后才有所放宽。

在台湾地区，行政法院1971年判字第738号判决认为，行政官署本于行政权作用，公告实施一种打算，对于一般不特定抽象之规定，而非个别详细之处置，自不得认为行政处分而对之提起诉愿行政法院1976年裁字第103号裁定重申了这一观点[21]但是后来的司法院大法官会议说明对这一观点作了必须程度的修正，认为"主管机关变更都市打算，系公法上之单方行政行为，如干脆限制必须区域内人民之权利、利益或增加其负担，即具有行政处分之性质，其因而致特定人或可得确定之多数人之权益遭遇不当或违法之损害者，自应许其提起诉愿或行政诉讼以资救济"[22]也就是说，对都市打算的个别变更属于行政处分〔详细行政行为〕，从而相对人可以对其提起行政诉讼而对都市打算进展通盘检讨后所进展的变更，假如不是涉及该区域内居民之详细权益，而仅涉及政府打算意旨的宣示，那么多数学者认为应属于抽象行政行为只有涉及人民详细权益，例如因土地运用分区管制之划分变更，而影响居民安静、卫生，或被公共设施保存地，使地价大跌，那么可认为是具备处分性[23]在德国，立法上所采纳的做法虽与日本和台湾地区的做法有所不同，却也起到了异曲同工之效详细做法是依据各种行政打算的形式和内容，判定公民的信任状况，并给予不同的打算保障给付权。

详细包括：打算存续恳求权、打算执行恳求权、过渡措施和补救措施恳求权以及补偿恳求权相对来说，德国的这种做法其涵摄的行政打算变动类型更为全面，对相对人的爱护也好像更为有力[24]前述发生在温州的"百余村民状告规划局讨要通行权"案虽已得到诉讼的救济，但笔者认为更为恰当而干脆的做法应当是，对这类对于影响特定相对人的行政打算，在打算发生变动，以致其利益受到影响时，也可参照德国的法例区分情形由法律给予相对人撤销变动或者取得损害赔偿的权利结语行政打算在现代社会得到广泛运用，与人民生活关系至为亲密伴随而来的是众多须要法学家们加以关注的问题，不仅是行政法，尤其是行政作用法上的问题，它在宪法领域内的问题也是相当突出的行政打算所产生的除了公民自由的限制，[25]还包括公民对打算制定的参加权、打算给付的安排以及对打算实施的信任等等问题因此，要真正对行政打算的法治化，幸免具有广泛"形成自由"的打算裁量权被滥用，也有必要从宪法原那么上加以考量如合理界分中心与地方、立法与行政机关之间的打算制定权，[26]充分保障公民和有关专业团体参加行政打算的制定过程，建立利益反映渠道和对话程序机制等事实上，行政打算与其他行政行为一样，其不良运用都会都能产生干脆限制相对人呢的权利和利益的法律效果。

在我国的行政实践中已经发生了不少因为行政打算引发的诉讼但是，一方面国内学界对行政打算的法律属性、法律效果及其救济等都尚缺乏深化的了解，另一方面，由于我国现行行政诉讼法上有关受案范围、起诉条件等方面规定的缺失，[27]造成行政打算相对人利益的诉讼救济。