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对我国社会工作行政化的思考江汉大学 政法学院 08 社会工作 柳坤摘要：近年来，我国社会的不断发展和进步，同时也出现了一些不可避免的社会问题而社会工作的在解决这些问题方面有着很多优势，因此，近年来，国家大力提倡推动社会工作的发展在这个过程中就不免会出现了社会工作发展的行政化趋势一方面，社会工作的发展需要行政推动，但同时社会工作的行政化又带来了很多问题，不利于社会工作的专业化，职业化和本土化，因此在社会工作反掌过程中我们就需要积极地去预防和解决行政化带来的问题关键词：社会工作 行政化 政府推动 专业化 职业化 本土化 民间组织 当前我国正处在社会主义市场经济体制不断完善，全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化的新的发展阶段我国改革进入攻坚阶段，正处于转型时期转型社会是社会的重要、关键要素发生变化的社会，例如生产关系、政治关系、产业结构、阶层结构、价值观念等方面发生的重大变化这将导致社会的一些重要关系的重组，其中必然包含着不协调、矛盾与冲突我国的社会变迁如老龄化、城市化、工业化、个人价值的突显等都与原来的社会结构和制度结构不相协调体制转轨和经济发展引起了诸多社会问题，如下岗职工问题、贫富分化问题、养老保险问题、产业结构调整所造成的震荡、地区之间的差距，城市重建带来的问题：还有一些社会问题与我国的社会过程相伴随，如老龄化问题、看病难问题、残疾人问题、青少年问题、独生子女问题、心理焦虑问题等。

上述社会问题在一段时间里会长期存在，如何处理好上述社会问题，是影响我国继续稳定和发展的一个重要要素社会工作就是解决这些问题的一种现代手段社会工作在解决社会问题，调整社会关系，维护社会稳定，促进社会协调发展上发挥着重要作用近年来， “社会工作”这个词被越来越多的人所熟知这说明社会工作专业在我国已经发展起来，也越来越发挥其作用不可否认，中国社会工作经过 20年的发展，取得了一定的进步和不少的成果但与西方、香港、台湾等国家和地区比较，从总体上看，中国社会工作的发展是很不完整、不全面的，尤其是具有典型的中国特色的行政性一、我国社会工作的发展需要行政推动（一）从国外经验看国外社会工作的发展要追溯到 19 世纪上半叶，发展比较早，已经形成了一个完整成熟的体系例如在加拿大，这一队伍包括医务个案工作者、公共福利工作者、心理个案工作者、矫治工作者和儿童福利工作者等等20 世纪 40 年代前后，在北欧国家，从事社会工作的就既有福利行政工作者，也有个案工作者和社区工作者这些工作者致力于贫困家庭的救助和青少年失范的防范，也涉及儿童福利和老人服务等福利服务活动但是第二次世界大战以来，随着福利国家的发展和社会工作职业化程度的提高，社会工作者队伍的扩展受到了公共部门的大力支持。

地方政府积极地介入到福利服务的提供中，使政府部门与社会工作者的互动成为社会工作发展的前提条件特别是 20 世纪 60 年代以来，地方政府成为社会工作者的主要雇佣者和支持，并直接介入对于服务机构的管理这些福利服务活动直接导致了社会工作专业的发展因此，社会工作职业的发展进程表明，它与公共福利的发展程度密切相关公共机构常常把社会工作者作为公共福利的投递者和组织者，并赋予他们在社会福利方面的相应权利这使社会工作的发展与行政的发展密切联系二）从中国国情看在西方国家，具有宗教背景的慈善组织在推进社会公益活动方面起到很大的作用但是，在中国传统社会中，社会公益组织和宗教的或非宗教的慈善团体大多规模很小，而且其福利动常常局限在狭窄的地域范围由于受到种种限制，中国的非政府组织和社会企业的发展在近半个世纪中进展缓慢例如直到2005 年，在上海市一级登记部门登记的民办非企业单位仅为 250 家这种情况显示出社会工作在中国的发展面临着与西方社会不同的组织环境 另外 ，社会工作发展过程中的组织因素也涉及到政府机构本身在中国，社会工作发展的进程并不完全是一个自然历史过程，而是近年来政府为了维护社会的稳定，建设和谐社会和提高人们的生活质量的需要而大力推进的。

这就意味着中国社会工作的发展要与政府管理部门密切联系，而其前景取决于其与社会行政和民政管理部门的有效合作我国的社会工作还处于起步，如果坐等其自我发展，将需要一个漫长的过程为此， 政府主动走上前台， 引领社会工作发展，扮演了理念倡导者、制度设计者、制度维护者、服务购买者和资源整合者等角色因此，我国社会工作发展的过程中就特别需要行政的推动二、政府推动发展的社会工作存在的问题虽然说在我国社会工作的发展中离不开政府的推动，但与此同时也带来了很多的问题一）行政化带来问题的原因首先行政化是指在社会工作发展过程中政府管得太多，权力没有下放；社会工作机构，出现职位分层，官僚分层的科层制结构由于行政化具有严重的官僚本位思想和严格的职位分层，以及行政权力相对集中，还有政府为了政绩，往往会搞一些面子工程，或者之中数量不重质量等原因就会产生很多问题二）社会工作发展出现行政化趋势带来的问题第一，出现官僚化问题处于行政机构和准行政机构之中的社会工作者往往难以完全遵循职业化和专业化的要求来从事社会工作,行政性社会工作机构往往表现出强烈的行政化色彩或本土官僚化倾向一些社会工作者在工作过程中容易说道官僚思想的影响，产生晋升心理不能专心于助人活动。

而且在工作中也往往容易走形式，只做表面工作，不利于问题的切实解决同时，不能在政府的支持下发展起一个强大的社会工作代理系统和社会工作志愿者系统并使之形成联动机制,而正因为此，对于社会工作走向职业化和专业化也会产生不利影响第二，造成需求和供给脱节我国社会工作的发展，主要是政府为了应对转型社会出现的种种社会问题而大力推动的，并不是向西方一样有一个自然成长的过程社会工作更多的成为政府解决社会问题的一种工具，并不是因为居民对社会工作服务的需要而产生的因此，常常会出现需求服务攻击的脱节，一方面有的居民的需求不能满足，比如，有些低收入人群急需生活保障，由于政府财政补贴不够或有效资源不充分，就难以解决，使得需求不能满足另一方面，还会造成过剩，比如，政府倡导关爱老人，提倡社会工作者去福利院慰问老人，帮老人洗澡，而同时又倡导社工机构工作者或学生去帮老人洗澡，这样就会造成也许老人不没有洗澡的需求，而被洗了很多次澡，造成供给过剩第三，社会工作者专业素质缺乏和角色错位专业社会工作强调以诚实的职业实践服务于其案主的利益,强调提供标准化的专业服务产品、 保障客户和公众的利益;它倡导的是利他主义的价值观,尊重服务对象的权力和选择,认为社会工作是一种真正的服务过程,并在其服务过程中自觉遵守社会福利服务的理论、价值原则和职业操守。

在中国 ,各级各类行政、准行政部门、单位组织等所从事的社会福利工作,尚不属于为其对象提供专业服务的性质,多半都还是政治性、思想性、行政性的工作;其服务多半是未接受过社会工作专业训练的人员来推行,多种不同教育背景的人员,在进行服务时尚不能自觉地遵循社会工作的理论、价值观和方法技术,更多的是凭经验、靠爱心等一些非理性的动力源;更有甚者一些工作人员严重缺乏服务意识, 在接待案主的工程中不能以专业的工作者的角色，常常是以政府官员的身份，使求助者产生不信任的心理 “仆主” 倒置 ,不能尽职尽责或损害社会福利事业因此就不能充分发挥专业社会工作的作用第四，社会工作过程具有行政的程式化，缺乏专业性王思斌教授曾经指出中国的社会工作是行政性、 半专业化的社会工作所谓行政性是指: 第一, 这种社会工作是被纳入行政框架之中的, 即它对社会成员的帮助是按照行政系统进行的有困难的人依照行政系统向他所属的上级提出要求, 而作为政府代理人的工作单位则有责任去解决他们的困难单位制作为中国城市的主体制在这方面发挥着重要作用,而未就业者则通过街道办事处和居委会解决生活中的困难在中国内地,街居制是支持城市运行的辅助体制第二, 这种社会工作是由国家行政干部按照行政程序进行的。

有困难的人一般要写出要求解决困难的申请交于主管人员(他们是某种类型的干部) ,主管人员则根据国家政策或组织内的规定决定如何解决问题,或横向联络, 或上报审批, 主管人员同各行政部门打交道以图解决问题第三,这种社会工作在其功能定位方面被纳入行政管理的范畴这使得社会工作缺乏独立性，具有太多的行政程式另外，在中国内地从事社会工作的主要是各级民政部门的干部，他们在解决问题时，不是运用专业方法而是凭借经验和思想工作的思路，不利于社会工作的专业化发展第五，政府角色的越位政府角色越位是指政府在行政过程中超越了其本来的职位与权限，做了不该做的工作改革开放 20 年来，我国早已确立了市场经济目标导向，但因计划经济时代所形成的国家与单位包办社会事务的传统根深蒂固， 政府、 企事业单位包办社会事务职能并未从根本上转换，行政管理仍然是我国社会工作的主要手段一方面政府没有利用所控制的公共资源，引导民间组织开展社会工作；另一方面自己承担了很多具体社会事务 在这种格局下， 政府既没有放手发展民办社会工作，也没有让民间社会工作机构分享到足够的公共资源，政府与民间社会工作机构没有形成一种相互补充、 共同发展的伙伴关系， 而是处于一种非平等竞争关系。

民间组织的规模及其所能提供的服务非常有限 这种现象既与官办、企事业单位社会福利传统格局并未从根本上得到扭转有关联，也表明我国还缺乏多形式的社会工作主体另外，还会导致降低职业标准的风险；使得社会工作者主动作为、主动创新的精神不强；在解决具体问题方面，重思想教育，轻实际利益的提供等一系列的问题三、解决和预防社会工作行政化的问题的方法和应对策略第一，创建合理的运作机制，探索社会化运作 政府结合当前我国经济社会发展全局来规划社会工作，落实社会福利，开展社会服务，为其提供政策、法律、制度支持和人力物力保障创建“政府主导、社会参与、民间运作、社工引领、义工服务、群众得益”的社会工作运行机制，在各组成部分之间形成相互促进、相互作用的多点联动态势，引导和调动各方面积极要素向社会工作专业化、 职业化建设工作聚集切实的尽快的转变政府职能，以“小政府、大社会”为目标把政府从繁重的各种社会事务中解脱出来，主要发挥指导监督的作用，把那些可以不由政府来管的事务放手给社会其他相关部门去处理，这样既可以减轻政府负担，又可以充分调动起社会力量的积极性，从而提高办事效率大力开拓专业社会工作的发展领域、发展空间，这不仅符合专业社会工作的自身特点。

同时更加有利于个人、社区、社会等相关事务的解决促进社会持续健康快速的发展因此，中国社会工作发展的一个关键，就是社会工作的组织与领导，要政府转移至专业的社会工作机构是立足职业化发展社会工作者是社会管理和公共服务领域里的重要力量，职业化是发挥社会工作优势的必然要求和基本保障为此，我们从一开始就进行了职业资格、岗位培训、 继续教育和岗位设置、待遇保障等一系列职业化制度设计第二，完善我国社会工作立法作为一项专业性和职业性的工作，我国的社会工作必须有完善的法律法规来引导、规范、推动和保障加强我国的社会工作立法，特别是尽快制定社会工作者职业法律法规、社会工作服务对象维权法律法规和社会工作服务机构业务法律法规，不但有利于我国社会工作的健康发展，也有利于我国实现建设社会主义和谐社会的伟大目标 第三，加强社会工作学科建设和人才培养一是继续推动社会工作专业教育事业的发展在中国内地社会工作专业教育先 于社会工作职业岗位出现，从恢复重建到快速发展已经历了 2O 个年头为社会培养和储备了大量社会工作专业人才近年来，国务院学位委员会又新增三十多所高校试点开办社会工作硕士( MSW)专业学位教育社会工作人才培养的规格层次愈趋完善。

但是，与巨大的社会需求相比目前社会工作专业教育机构培养人才的数量和质量都存在差距需要继续加大力度推进社会工作专业教育事业的发展二是政府要在政策和财政上支持建设社会工作专业的教育。