美国州议会组织结构及立法程序.doc

美国州议会组织结构及立法程序l 泛读 l{■目雹 l 蠹●:;;==:=美国州议会组织结构及立法程序文/戚鲁江美国 5O 个州均有各自独立的立法机构,称州议会(英文为 statelegislature 或 generalassembly).美国的联邦体制确定各州有很大的自主权,在州议会如何组织问题上也没有"现成的 "标准.本文试图从几个方面阐述美国州议会组织结构的特点,并具体以北卡罗莱纳州为例加以说明.规模美国 5O 个州现共有 7582 名州议员.议员人数最多的是新罕布什尔州(该州人口在 5o 个州中排名弟 41位),共 424 名;人数最少的是内布拉斯加州,只有 49 名(该州人口在 5O 个州中排名第 58 位).各州议员人数不是一成不变的.自上世纪 60 年代起,共有 39 个州改变过议员人数.5O 个州议员总人数也从 1960 年的 7781 人减为现在的 7582 人.但在精简议员人数的同时,州议会的职能却在不断加强.例如,在此期间,曾有 22 个州的议会从每两年举行一次例会改为每年举行一次例会.此外,多数州议会都增加了工作人员.各州对于是否增加议员人数的争论主要集中在代表性,效率及成本三个方面.正方认为,增加议员人数可加强与选民的接触,防止一党揽权,减少城乡差别.反方认为,增加议员人数不一定加强代表性,议员可通过电子通讯等现代化手段加强与选民的交流.此外,减少议员人数还可以增加竞选的激烈程度,迫使议员当选后更好地为选民服务.但双方一致认为,"议会要大到足以代表多方选民的利益,同时要小到足以高效地完成这一使命."院制美国 49 个州议会采用参,众两院制,只有内布拄斯加州议会采用一院制.州议会两院制也是逐步发展而来.美国独立前的最初 15 个州大多采用一院制.独立之初,除佐治亚州,加利福尼亚州议会大厅宾西法尼亚州和佛蒙特州 I 外,其余各州均改为两院制(上述 5 个州也分别于 1789 年,1790 年和 1836 年改为两院制).内布拉斯加州原采用的是两院制,但 1954 年该州通过修改宪法确定建立一个"非党派,一院制" 的州议会.议员党派州议会基本上由民主,共和两党把持,并且就全美而言,两党议员的总人数大体相当.内布拉斯加州议员是" 非党派的".一般情况下,州议会的某一院由一党占主导.但也经常出现选举后民主,共和两党人数相同,由此形成"对峙 "(deadlock)的情况.自 1984 午以来,每一次选举(偶数年) 都至少产生一个这样"对峙型"的立法机构.例如,在 2008 年的选举中,阿扛斯加州参议院和蒙大拿州众议院两党当选议员人数就相同(分别是 10:102010 年 12 月 25 日中尺 5lI 泛读 l一一::;一一:一:一一;—翻纽约州议会大楼和 50:50).此外,现弗吉尼亚州众议院民主党议员 5O名,共和党议员 49 名,但另一名独立人士却参加了共和党党团.缅因州参议院有 55 个席位,原则上说不会形成对峙,但参加两党党团的人数却相同.这些情况也会形成实际上的对峙.多年来,各州议会采用了不同的方法解决因两党人数相等而使投票陷入僵局的问题.第一,"投币定输赢"(只在 1974 年怀俄明州议会使用过 ).第二,"副州长投决定票".现美国有 25 个州由副 ,Jq'I 长兼任州参议院议长.lg90 年爱达荷州,1gg2 年宾西法尼亚州就曾采用这种方法打破僵局.第三,"由州法令作出明确规定".例如,南达科他州和蒙大拿州法令规定,州议会领导层成员必须来自该州州长所在的党派;印地安那州法令规定,州议会众议院议长和秘书长人选必须来自该州州长(在州长不参加选举时,则为州卿)所在的党派.第四,也是最常用的一种,通过两党协商达成和解.议员从,经历,种族,性别比律师仍 IE;是美国州议员当选前所从事过的最重要的行业,但有律师从业经历的州议员比例已经从上世纪 7O 年代中期的 25%下降到现在的 15%.现美国州议员的平均年龄为 58 岁,比前些年略有降低.女议员的比例已经上升到了 2s%.在种族构成上 ,非洲裔议员占 8%,拉美裔议员占 j%.会期长短各州通过州宪法,法令或议事规则直接规定议会会期长短,或通过限制议员领取津贴,报销路费的时间间接限定会期.在上世纪 6O 年代,有 17 个州没有明确规定议会会期长短,另有 10 个,Jq,l 间接限定会期,而科罗拉多,佐治亚,堪萨斯,明尼苏达,南达科他等几个州则是延长了会期.,Z~LTO 年代开始,不少州议会陆续开始对会期作出限制.80 年代末期以来,先后有科罗拉多,路易斯安那,内华达,阿拉斯加等州减少了议会会期.但到目前为止,美国仍有 11 个州没有明确规定议会会期长短.全职/兼职由于各州之间的差异,因此,很难用"是" 或"否"回答" 州议会议员到底是全职还是兼职" 这个问题.作为一名州议员不仅要参加会议和投票,还要花大量的时间联系选区,调查研究及参加竞选,而这些都应算在他的工作范畴之内.为了衡量州议员的工作量,"美国州议会全国大会"(NationalConferenceofStateLegislatures)把 5O 个州议会分成了红,白,蓝三类.红类州议员 80%以上的时间花在议会工作上并雇有较多的助手.绝大多数红类州议员薪酬较高,不需要从事其他工作就足以维持生计.美国的人口大州多属这一类,以加利福尼亚,密歇根,纽约,宾西法尼亚等州为代表.白类州议员三分之二以上的时间花在议会工作上,他们的薪酬一般,大多需要另谋收入,此外助手人数也较红类州议员少.美国的州议会大多属白类,即都是些人口处于中等水平的州.蓝类州议员只有一半左右的时间花在议会工作上,他们的薪酬及拥有的助手更少.这类州较为传统,包括蒙大拿,新罕布什尔,北达科他,南达科他,尤他,怀俄明等州.根据 2009 年的统计数字,红,白,蓝三类州议员花费在议会工作上的时间比例分别为 8O%,7O%和 54%;平均年薪分别约为 6.9 万,3.5 万和 1.6 万美元;每名议员平均拥有的助手人数分别 8.9,.1 和 1.2.立法程序在立法程序上,美国大多数州议会将"梅森立法程序手册"作为权威 ,15 个州议会遵循 "杰弗逊手册",另有 4 个州使用"罗伯特议事规则 ".州议会之所以推崇"梅森立法程序手册 "主要是因为该手册是为议会工作的人或与议会工作相关的人编写的,可以说是"量身订做 ",因此更加适用于议会的议事环境,也更加容易被议员所接受和使用.此外,该手册不但告诉议员在特定环境下该怎么做,而且还52 中国灾 201o 年 l2 月 25 日讲述为什么要这样做.以下具体以北卡罗莱纳州(以下简称"北卡州")为例,说明美国州议会的组织结构,权限及立法程序.北卡州议会分参,众两院,共有 5O 名州参议员和120 名州众议员,每名议员各代表一个参院/众院选区 .州议会众议长由众议员投票选出,参议长则由副州长兼任.一般情况下,参议长不参与投票,但在一项法案投票出现僵局时(即 25:25),则投关键的一票.考虑到参议长兼任行政职务,参议院的日常工作由"临时参议长"主持 .北卡州议会在每次会期前 ,由临时参议长和众议长指定成员组成两院的委员会.由于每项提出的议案都至少要经过一个委员会的审议,因此委员会在立法进程中发挥着至关重要的作用.此外,州议会还设有"立法服务工作委员会", 其成员由参,众两院各 7 名议员组成.工作委员会通过其下属工作人员承担以下职责:起草议案,法律服务,财政分析,监管立法会预算,议案校对,日常研究工作以及图书馆管理,议会大厦维修等后勤保障.北卡州议会制定的法律内容主要分为五个方面:一是规范个人行为的法律,即禁止或要求公民个人采取某种行动以维护社会的总体利益.公民违反这类法律,轻则会招至罚款,重至会有牢狱之灾.二是规定州所提供的服务法律,包括教育,医疗,工农业研究,公共娱乐设施等多个方面.三是授权或指导地方政府采取行动的法律.市,县及更低层级的地方政府要服从州的管理,而这种管理正是通过立法会以法律的形式指导地方政府按照州的意愿来行事而实现的.四是规定州如何征税及开支的法律.在立法会制定有关征税或拨款法时需要考量两方面的问题:一方面,需要征收多少民资用于政府目的;另一方面,哪个政府部门具有资金使用优先权.五是修改州 I 宪法.美国每个州都有自己的州宪法,但州宪法不能与美国联邦宪法相冲突.无论是联邦还是州宪法都是相应一级的法律和政治组织的基础.在北卡州,如果某一院有五分之三的议员提出宪法修改动议,则将付诸全州 I 进行表决.表决通过后,修改内容即成为新宪法的一部分.北卡州议会立法程序议案起草主要有两大部门负责议案起草工作:一是议会立法服务工作委员会议案起草处根据议员的要求起草议案;二是大法官办公室有职责为州政府部门(包括州议会)起草议案 .I 泛读 ll■墨圜 L 一=::一:;:;;= 一一 :一一;=:=::一议案提出只有议员才有资格将议案提交议会审议.议员先提前一天将议案交议会秘书长备案并取得议案号,第二天由会议主持人在全会上朗读提案人,议案名称和议案号(即一读).委员会审议一般情况下,提交参议院的议案由规划委员会主席,提交众议院的议案由众议长决定议案归由哪个委员会审议.如议案在委员会获得通过,则交由全院审议.任何议员都可以为议案提出修正案.提交一院审议当议案交一院全会审议时,提案人或建议通过该议案的所在委员会主席要向全会作说明(即二读).任何议员都有权表达赞成或反对,在遇到有争议的问题时,往往辩论时间很长.议员在辩论结束后进行投票.如果赞成票多,则对该议案进行三读(在三读期间,往往辩论更为激烈)提交另一院审议当议案在一院通过三读后,则提交另一院审议并经过同样的程序,即先提交给委员会,然后再经过二读和三读的辩论和投票.两院协商如果一院对已经获另一院通过的议案作出修改,则该院必须向另一院征求意见.如果另一院同意所作的修改,则该议案将被签署成为法律.如果另一院不同意所作的修改,则由议会领导层分别指定参议员和众议员联合组成两院协商委员会解决分歧.协商委员会在达成一致后,分别向两院报告,然后两院分别对经该委员会修改后的文本进行表决.如果任何一院否决了新文本,则议会领导层重新指定议员组成新的协商委员会,再进行一次尝试.如果第二次努力失败,则该议案被彻底否决.议案批准北卡州于 1996 年修宪,赋予州长议案否决权.这就意味着议案在经过州议会两院议长签署后,还要提交州长签署.如果州长随即签署或在收到议案 10 天后没有采取任何行动,则议案即成为法律.如果州长使用否决权,则议案被送回议会两院重新表决.如果两院各五分之三的议员投票赞成通过议案,则可推翻州长的决定,使该议案成为法律.2009 年,北卡州议会共提出议案 3547 项,其中获通过的 844 项.困(作者系全国人大外事委员会国际交流室机制交流处处长)2010 年 12 月 25 日中固大虫 l53。