论议会调查权产生和宪法化.doc

论议会调查权产生和宪法化一、议会调查权在英国的起源英国议会从诞生到成长壮大，是与争夺财政控制权分不 开的英国的立法机关原先并不是为了立法而是为了财政 的事务而构建起来的它的首要职能并不是建构法律，而是 批准拨款事项 [1]当英国议会在13世纪获得财政权后， 对国家财政的监督需要也就产生了议会调查权1215年的《自由大宪章》(Magna Carta)是英国宪政史 上最重要的文件之一，也是第一个确认议会批准征税权的文 件《自由大宪章》不仅规定了国王未经批准不得征收国税 的原则，而且规定了批准征税的权力主体和程序，从而将批 准征税权牢牢掌握在以贵族为首的御前扩大会议手中根据 《自由大宪章》第十二条和第十四条的规定，除封建常税以 外，任何非常税的征收都必须得到“王国公意”的许可所 谓“王国公意"在当时实际上是指由大主教、主教、修道院 院长、伯爵、大男爵及总封臣组成的御前扩大会议1295年 议会正式形成后，批准征税权作为议会的一项最主要的权力 得以保留1297年“无承诺不得征税”法规在列举了前几年 内国王的一系列非法税收后规定：从此以后，未经“王国的 普遍同意”，上述赋税均不得征收英国议会最主要的权力及赖以存在的基础，就是它获 得了批准税收的权力，如不经过它的同意，国王不得征 税。

［2］随着议会法律对批准征税权的不断确认，批准征 税权的内容也得到了丰富最初批准征税权只是一种消极的 权力，议会只能对国王要求的税额表示同意与否，并在可能 的情况下争取减少爱德华三世时代，由于国王要求议会增 加税收以支付当时和法国正在进行的战争的费用，议会便趁 机要挟国王说明税收的用途到14世纪后期，英国议会不 仅完全控制了国家征税大权，而且议会在通过征税案的同 时，都会明确地规定税收的使用范围，从而确立了议会同意 的税收只能用于议会同意的事项的原则，进而演变出对国王 的财政监督权在议会获得财政大权的过程中，调查权作为 监督国王财政的一种手段也随之产生了因为对于议会来 讲，“如果你能够批准拨款，当然能够调查这些钱是怎么花 的"［3］实际上，议会也确实是这么做的为了监督国王 政府是否按预定的目的使用税款，议会开始频频成立调查委 员会对税款的使用情况进行调查虽然议会的调查经常会遭 到国王的抵制，但是当国王急需获得议会的财政支持时，往 往会被迫同意调查被很多学者视为“议会行使调查权先 例”的1340年的议会调查就是为了调查拨给羊毛业的补助 金的使用情况1333年，由于拨给羊毛业的一笔补助金被全 部挪用于战争的目的，1340年，议会就指派了一个委员会调 查最后一笔补助金的筹款人的账目［4］。

此次调查涉及两个 重要的问题，即议会调查权的功能以及实施调查的组织机 构，他们构成了之后议会调查实践和议会调查权法律制度构 建中的两个重要问题1341年，议会分为上、下两院后，逐步控制了国家的财 政和税收，对政府的监督也开始从单一的对国王的监督转变 为对包括国王在内的政府主要官员进行监督，形成了包括干 预英王对大臣的任免、对政府大臣进行质询以及对不法大臣 进行弹劾三种主要的监督形式［5］议会为了有效行使这些 权力，必须对受质询和弹劾的政府官员的违法事实进行调 查，以取得足够的证据在议会和国王争夺权力的斗争中， 为了监督国王及其大臣，英国议会经常运用调查权对政府的 管理及国王大臣的行为进行调查在议会的调查权面前， “即使是最狂妄君主下的最狂妄的行政官员们也将在其调 查下颤抖，必须在议会对自己的行为加以说明并且请求议会 对自己的过失予以宽恕"［6］17世纪的英国发生了一场重大的变革，议会和议会调查 权也随之发生了深刻的变化1688年“光荣革命”后制定的 《权利法案》把国王在立法、司法、征税、军事等方面的权 力，统统置于议会的权力之下，从而确立了议会的最高主权 地位，现代议会就此产生作为国家的最高权力机关，议会 也开始真正将调查作为议会一个必不可少的程序。

仅在1689 年英国议会就成立了一系列委员会对政府的运作进行调查 例如1689年7月1日，因不满爱尔兰战争的失利，议会成 立了一个委员会调查导致运往爱尔兰战区尤其是伦敦德里 郡地区的军备物资的退延原因5个月之后，议会又成立了 一个委员会对此次战争情况进行补充调查，两次成立的调查 委员会都被赋予了必要的调查权1689年11月6日，针对 东印度公司的总督在没有根据的情况下针对“Sancta Hellena”发布的军事宣告，议会也成立了调查委员会1689 年6月14日，议会又成立委员会调查被送往国外的孩子在 天主教国家接受教育的情况英国著名的宪法学家Hallam 谈及这些委员会时指出：“我认为在历史记录中没有比这更 早的对于公共官员行为进行调查的例子了……虽然在实践 中经常的情况是避免调查，但是再也没有人否认议会拥有调 查权调查委员会在成立时都会被赋予一些必要的调查权， 包括询问证人，检查记录、文件等，不过这些权力需要通过 议会特权来保证实施 [7]“不值得就已经无可争辩的权力再来讨论这是 Hallam从英国宪法历史的角度对议会调查权所作的总结，也 是议会调查权在17世纪英国的真实写照二、议会调查权在美国的制度化议会调查权在英国产生以后，随着英国的殖民统治传到 了北美殖民地，并在美国建国以后得以制度化。

美国的前身是英国在北美的十三个殖民地，在创建殖民 地的过程中，英国殖民者将英国的政治和法律传统移植到北 美，奠定了殖民地政治和法律体制的基础早在殖民地时 期，英国广泛使用的议会调查就传到北美殖民地因此，殖 民地人民认为他们也享有对政府官员行为以及对引起社会 普遍关注的问题进行调查的权利"[8]在1722年，由于 军事作战连续失败，马萨诸塞州的众议院要求传唤陆军上校 Walton和少校Moody进行调查，此举遭到了总督的阻拦然 而众议院坚持要求调查并宣布：“命令政府官员就政府管理 的事项进行报告不仅是代表的特权，而且是代表的义 务 [9]作为与总督和参事会谈判斗争的结果，马塞诸塞 州殖民地议会通过法律确认了对殖民地政府及官员的调查 权这一时期，大量有关议会权力和特权的例子表明殖民地 的立法机关遵循了英国议会的先例和实践藐视处罚权也作 为一种必要的辅助性权力用来保护殖民地议会免受威胁和 侮辱，或者保护议员免受逮捕和攻击，或者使议会有权决定 其成员资格 殖民地独立以后，各州先后制定了宪 法在早期州的宪法中，只有两个州的宪法明确规定议会 享有调查权，联邦宪法和其他州的宪法并没有这样的条款， 这反映了一个普遍的信念，即调查权是立法机关固有的必要 的附属权力。

"[10]各州议会经常成立调查委员会对政府管 理的事项和社会出现的问题进行调查1781年，弗吉尼亚州 议会成立了有关宗教、特权、选举、司法以及贸易的常设委 员会，并赋予委员会“传唤证人、索取文件、档案的调查 权"每当州的议会委员会实施调查遭到挑战时，州法院都 会予以支持实际上，在1880年之前，没有哪个州的法院 明确否认或者削减这项权力，马萨诸塞州的Hoar法官和纽 约州的Daly法官更是对议会调查权表示明确支持，“由于 没有宪法限制，议会任何一院都有权在各自的职权范围内作 有助于实现立法职能的事情……英国议会法律已经牢固确 立的原则是任何一院都可以成立委员会来调查议会的组织， 议员的行为或资格，议会的程序、权利或者特权，或者任何 与公共利益有关的对立法有用的信息立法权一定隐含着获 取与立法目的有关的信息的权力，这对于立法机关充分有效 地履行立法职能是非常重要的……沿袭英国已经确立的议 会传统，美国立法机关有权对涉及公共利益的事项进行调 查，或者建议议会任何一院任命调查委员会，并且可以强迫 证人出庭作证，对不服从的证人进行处罚……我认为调查权 可以扩展至其他有必要的事项或者对立法有所帮助的事 项。

[11]由于1781年制定的《邦联条例》没有赋予国会足够的 权威，在北美殖民地独立之后出现了诸多不足，为了美利坚 合众国的安全和发展，各州在经过反复讨论后，于1787年9 月17日制定了一部新的宪法，即适用至今的美国联邦宪法 美国宪法第一条第一节规定立法权属于国会，第一条第八节 列举了国会具有的各种权力，其中并没有明确提到国会的调 查权，但是宪法没有规定并不表示国会不可能具有这种权 力美国第一届国会就已经行使了调查权，而且美国法院从 来没有否认国会具有调查权在美国，存在一个普遍的信念: 认为调查权是暗含在宪法赋予国会的相关权力中正如美国 著名的Frankfurter法官所说，“国会的调查权可以理解为 是以注释的方式规定在宪法第一条立法权的相关条款 中"[12]第一，国会的调查权暗含在美国宪法第一条第一款中 该条规定所有的立法权属于国会，“本宪法所授予的全部立 法权属于由参议院和众议院组成的合众国国会[本文所 引用的宪法条文以孙谦、韩大元主编的《世界各国宪法全书》 （中国检察出版社2012年版）收录的中译本为准，特此说 明]对于国会来讲，为了制定对公众有益的法律，需要有能 力调查有关的社会问题，分析可能的解决方案，从而确定最 正确的行动方案。

如果没有实施调查的能力，国会的立法权 无法发挥作用在1927年McGrain v. Daugherty案中，美 国联邦最高法院明白承认一般立法权包括调查权：“在实际 的立法实践中，很久以来就将通过各种方式获得必要信息的 权力归为立法权的一部分我们认为这是完全合理的 国 会两院不仅具有宪法明白赋予他们的权力，而且具有使明示 的权力能够有效行使所必需的必要的和适当的附属权力 调查权，通过各种方式予以实施，本身对于立法目的的实现就是一个必要和适当的权力"［13］第二，国会的 调查权也暗含在美国宪法第一条第二款和第三款的规定中 这两款主要涉及国会的弹劾权第一条第二款第五项规定，“众议院应选举该院议长和其他官员，并独自享有弹劾 权第一条第三款第六项赋予参议院“享有审理一切弹劾 案的全权"弹劾权是国会防范行政专制的有力武器，其中 必然也暗含着国会的调查权因为国会要行使弹劾权，需要 对有关弹劾的事项进行调查，如果国会不对事实予以澄清就 对行政机关实施弹劾，很难说这种弹劾在程序上是公正的 而且，宪法不能一方面规定国会具有弹劾权力，一方面又承 认行政机关可以拒绝提交国会执行弹劾需要的证据这显然 是自相矛盾的。

有时行政机关的拒绝行为本身就足以构成弹 劾的一个理由例如在尼克松总统1974年被迫辞职以前， 众议院的司法委员会已经向国会提交了一个弹劾案，其中一 个弹劾理由就是尼克松屡次拒绝司法委员会在调查弹劾过 程中发出的，要求提交某些文件的传票，这种拒绝构成颠覆 立宪政体的行为［14］第三，国会的调查权也暗含在美国宪 法第一条第八款规定的“必要而恰当的条款"中美国宪法 第一条第八款在列举了国会的17项权力之后，又规定国会 有权“制定为执行以上各项权力和依据本宪法授予合众国 政府或政府中任何机关或官员的其他一切权力所必要的和 恰当的法律"该条即为著名的“必要而恰当条款"这一 条款为国会权力的扩张提供了机会，美国学者就认为，宪法 “对国会职责的这一含糊陈述为联邦政府大力扩张对于各 州的影响做了铺垫另外，它至少在理论上对总统权力的扩 张构成了限制"［15］依据“必要而恰当的条款"，国会享 有各种有利于实现立法目的的权力，调查权有利于国会实现 立法目的，故属于国会权力之列实际上，美国国会从其成立起，第一届国会就已经行使 调查权力1792年3月27日，针对克莱尔将军在与印第安 部落作战时遭到惨败，众议院成立了一个专门委员会负责调 查这个案件。

此后，国会调查就成为美国立法和行政关系中 经常化的现象［16］三、德国对于议会调查权的宪法规定议会调查权首先在宪法中得以规定应归功于德国，受此 影响，在20世纪以后，大多数国家都在宪法中确认了议会 的调查。