现代城市规划建设管理的人本规制与践行策略.docx

    现代城市规划建设管理的人本规制与践行策略    文 \ 俞慰刚 \ Yu Weigang \ 华东理工大学社会与公共管理学院教授导读：日本在城市建设管理方面的成功经验，可以概括为法律公正详尽、政府高度负责、市民协同努力日本尊重地方自治及其相关事务，注重抑制经济高速增长下大城市的无序扩张，同时强调土地的合理化利用这些都反映在1968年制订的《都市计画法》中随着日本社会老龄化的不断加剧，人们对城市生活的便捷提出了新的更高的要求为此，日本在1994年制定了《关于促进高龄者、残疾者等能自由利用的特定建筑物的建设法律》日本始终认为以人为本的城市规划、建设与管理是一个综合的系统工程，在这一系统工程中，硬件的规划建设固然十分重要，而事关市民素养提高的软件建设尤为重要DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2011.05.006城市是人口聚集的地方，人是城市的生命之源，城市规划、建设及管理又是城市生命的保障所有这一切都是以“人”为根本，以“人”为出发点的，也就是我们平时所说的“宜居城市”、“城市让生活更美好”本文围绕“以人为本”的观念，分析介绍日本城市建设管理的成功经验，以便更好地改进与完善我们的城市规划、建设与管理工作。

一、日本城市规划、建设与管理的现代规制（一）《都市计画法》的相关规定日本从20世纪60年代以后开始尊重地方自治及其相关事务的分担，注重抑制经济高度增长下大城市无计划、无秩序地向郊区扩展的现象，同时强调土地的合理化利用这三点是在日本经济高度发展、城市化步伐加快的情况下制定的，并集中体现于1968年日本制订的《都市计画法》日本《都市计画法》“总则”强调：“本法是通过都市计画的内容以及决定手续、都市计划限制、都市计划事业及其他都市计划相关的必要事项的确定，谋求都市健全的发展与有秩序的改造，以此来达到为国土均衡的发展与公共福利的增进做出贡献为目的的这里所讲的公共福祉不仅是指城市经济方面的福利与保障，更包含了市民生活充裕、交通便捷以及安居乐业等方面这一点在该法第二条“都市计画的基本理念”中也有明确的表述：“都市计画是以不断地、健全地协调农林渔业等方面，应该确保健康且有文化的都市生活、功能性的都市活动以及为此而适当限制的基础上谋求对土地的合理利用为基本理念的为了达成这一“基本理念”， 日本《都市计画法》认为国家、地方政府以及居民都有其不可推卸的责任该法第三条规定国家及地方政府“必须努力切实地推行都市的改造、开发及其他城市计画”。

同时，该法在第三条第二款规定：“都市居民必须协助国家及地方公共团体（政府）为实现这个法律而实行的措施，必须为良好的都市环境的形成而努力为了更好地做到城市规划的人性化，日本政府要求有更多的市民来参与到城市规划中来，必须让市民懂得关于城市规划的基本知识因此，该法在第三条第三款规定：“国家及地方公共团体（政府）必须对市民努力提供有关都市计画知识的普及以及情况虽然法律上有这样的规定， 但实际上要让市民参与到城市规划中来还是存在问题的，无法让所有的居民都具有城市规划师那样的能力因此，地方政府的城市规划部门通过电视媒体向区域内的居民征集地区城市规划的意见及建议，如能以图纸形式提出自然最欢迎，但更多的人没有这种能力，政府要求老人、学生，不管是否专业只要按照自己的意愿提出要求，政府相关部门就可以请专家根据这些意见来进行城市规划的调整工作，以期城市规划的建设项目能达到民众所期待的要求这种制度[来自wwW.lw5u.coM]上的设置，保障了城市规划“以人为本”的总目的该法在城市计画的内容方面也十分详细，第十三条都市计画基准中强调，都市计画要在《国土形成计画》、《首都圈整备及计画》各项法律规定的基础上考虑该城市的特质，谋求在城市土地利用、城市设施的调整以及城市区域再开发事业时，必须综合性地确定该城市的健全发展及有秩序地整顿，而且还要考虑该城市所处的自然环境的整顿与保护。

其中第二款强调在“区域区分”规划中要根据该市将来的发展方向、计划人口及产业结构进行预测，不断谋求产业活动的便利与居住环境的保全之间的协调，以确保国土的合理利用，要确定能让有效的公共投资能够进行第七款进一步指出：在考虑自然条件及土地利用动向的基础上，通过居住、商业、工业及其他用途的适当分配，维持并增进城市机能，并且保护好居住环境，增进商业、工业等的便利程度，形成良好的景观，维持风景地区，并以防治公害等方式保持适当的城市环境二）《关于促进高龄者、残疾者等的移动无障碍化的法律》的相关规定随着日本社会老龄化的不断加剧，人们对城市生活的便捷程度及以人为本的城市建设管理提出了新的更高的要求1994年日本制定了《关于促进高龄者、残疾者等能自由利用的特定建筑物的建设法律》（统称《爱心大楼法》）这一法律是要求建筑设计时(尤其是公共建筑)要充分考虑到老人及残疾者的使用方便，这就是所谓的“无障碍设计” 2000年，日本又颁布了《关于促进高龄者、残疾者等利用公共交通机构移动的无障碍化法律》（统称《交通无障碍法》）该法执行后，大量经过改造的公共交通汽车、电车使老年人、残疾人能够自由使用公共交通工具了2005年12月，日本政府对上述两个法律文本进行合并，修订为《关于促进高龄者、残疾者等的移动无障碍化的法律》（以下简称《无障碍新法》）。

新法执行时，上述两个相关法律同时废除《无障碍新法》增加了五个方面的内容第一是该法律的界定对象有了扩充，不再局限于身体残疾者，同时还包括了智障、精神障碍、发育不良等所有的残障人员；第二是对象设施的扩充，即在原来的建筑物、公共交通工具及道路以外，还加上了道路以外的停车场、城市公园以及福利出租车；第三是基本构想制度的扩充，即重点推行的无障碍化对象区域要扩充到不包含旅客设施的地区；第四是在确定基本构想之时邀请当事人参加，并将确定基本构想时的协议制度法定化，并创设了来自于居民的基本构想的提案制度；第五是软件实施政策的充实，与相关者相协作朝着无障碍实施政策的持续性、阶段性发展导入“螺旋上升模式”，促进每一个国民把对老年人及身体不自由者等所感受到的困难当做自己的问题来认识的“内心的无障碍化”《无障碍新法》由七章六十四条构成，另有“附则”十一条以下就其与城市规划、建设及管理相关的条文做一些简要的介绍该法总则的第一条明确了该法的目的，认为“该法是围绕确保老年人、身体不自由者等的独立自主的日常生活与社会生活，通过为推进公共交通机构的旅客设施及车辆等、道路、路外停车场、公园设施及建筑物的构造，以及为了设备改善的措施、在一定地区的旅客设施、建筑物等及构成这些建筑物间联系的道路、车站前广场、通道及其他设施的一体化的整备而采取的措施，以图不断促进老年人、身体不自由者等在移动上以及设施利用上的便利性的提高，以有利于公共福利的增进为目的的”。

这里明确指出了城市规划、建设与管理要让老年人及身体不自由者能在不借助他人的力量下自由自在地出行也就是说，要建设一个不需要“活雷锋”帮助的老年人及身体不自由者能自由自在地生活的城市社会该法对城市无障碍化建设管理中的国家的责任、地方政府的责任以及相关机构的责任等作了明确规定该法认为，“国家必须要与老年人、身体不自由者等、地方政府、设施设置管理者以及其他相关者合作，对基本方针及以此为基础的设施设置管理者应该采取的措施的内容及其他为促进移动等无障碍化的实施政策的内容进行思考、对移动无障碍化进展状况不断地把握，在为反映这些相关者的意见而采取必要的措施的基础上，适时探讨切实的方法，并根据研究结果努力采取必要的措施另外，国家必须努力通过教育活动、广告活动，使国民对关于促进移动无障碍化有深入的理解，同时要求国民对于其实施予以协作上述规定强调了政府的主要责任是组织各方力量推进事业的发展，而不是亲临一线自行建设与管理其次，地方政府必须根据国家的实施政策努力为促进移动无障碍化采取必要的措施而相关设施设置管理者及其他相关人员则必须努力设置老年人、身体不自由者等的独立自主的日常生活或者社会生活中所利用的措施另外，管理者必须为了移动无障碍化采取必要的措施。

而作为国民也要对确保老年人、身体不自由者等的独立自主的日常生活与社会生活的重要性予以深入的理解，必须努力为确保移动无障碍化及其设施的利用予以协作该法第三章中对相关设施设置管理部门的责任及义务有着详尽的规定主要有“公共交通事业者等的基本适合义务”、“旅客设施及车辆等相关的基本适合性审查等”、“道路管理者的基本适合义务等”、“路外停车场管理者的基本适合性义务等”、“特定路外停车场相关的基本适合性命令等”、“公园管理者等的基本适合性义务等”、“特别特定建筑物的建筑主的基本适合性义务等”、“特别特定建筑物相关的基本适合性命令等”、“特定建筑物的建筑主的努力义务等”、“特定建筑物的建筑等以及维持保全计画的认定”、“特定建筑物的建筑等以及维护保全计划的变更”、“认定特定建筑物的容积率的特例”、“认定特定建筑物的表示等”、“对于认定建筑物的改善令”、“既存特定建筑物中设置电梯的建筑基本法的特例”、“能让高龄者、残疾者等自由利用建筑物容积率的特例”等仅从标题看，这一章中关于公园设施、容积率、特定建筑物的电梯安装等都是城市规划及建筑管理中重要的内容如“ 公园管理者等的基本适合性义务等”条规定，在特定公园设施新设、增设或改建时，该特定公园设施必须按照主务省令规定的基准适合于移动无障碍化的要求；而新建公园时，公园管理者在按照都市公园法的规定以外，还必须经过是否符合都市公园移动无障碍化基准的审核，如果被认定为不符合要求的话，项目就不能被批准。

公园管理者也必须为公园能符合都市公园移动无障碍化基准而采取必要的措施以上是日本城市规划、建设及管理中贯彻、维护以人为本精神的重要法律文本，这些文本从法律的高度规定了城市建设、管理中要有人文关怀，强调以人的活动为中心，这也是完全符合城市应有的特征的二、日本人本化的城市规划、建设与管理实践城市规划、建设与管理是一个系统工程1966年成立的“日本都市学会”，其主要研究领域有人口的集中问题、人口的稳定性问题、生活技能的分化问题、都市的空间问题、生活的周期问题、居民的意识问题等而城市规划设计所要解决的问题也是城市空间、城市基础设施以及城市[来自wwW.L]开发行为等以下就以城市中与人接触最为广泛的问题来考察日本城市规划、建设及管理中以人为本的理念与实践一）所有人都能自由行动的交通无障碍环境的整顿在人们出行过程中，最为不便的是老年人与身体不自由者，因此，在公共交通领域中能帮助这一人群的出行就能解决所有人的出行问题解决人们出行的主要硬件设施就是道路、旅客设施以及交通车辆等，而在软件方面，主要是营造让任何人都能简便地帮助老年人与身体不自由者的环境1、开设自行车专用道日本虽不如我国有那么多人骑自行车，但是为了解决“最后一公里”的路程，骑自行车出行的人还是不在少数。

近年来，骑自行车锻炼身体的人也不增加，自行车的利用率就更高了长期以来，日本自行车与行人都在人行道骑行这次重访日本，发现不少新建道路专门规划建设了自行车通道，虽然还是在人行道上，但是已经实行了人车分离，自行车与行人互不干扰人行道用两种不同的颜色铺设，并在地上标有自行车专用的提示标志，在空中也挂有这样的标志，以方便行人与自行车的出行2、便于盲人出行的行人横道线21世纪以来，日本中心城区不少主要街道都在人道线上设有盲人通行用点线，就连人行横道线上也都安装了盲人专用的点线，使盲人能安全地自行过马路同时，在不少横道线及交叉路口还设置了盲人音讯信号，通过这一信号的提示，使盲人能及时知道自己可以安全通过横道线的时间另外，一些行人相对较少路口设置有按钮式信号灯，需要穿越马路时按一下按钮，不一会信号灯就会显示成绿色，以便行人通过3、出租车自动关门及身体不自由者专用车日本出租。