湖南省政策性森林保险试点问题与对策研究.doc

湖南省政策性森林保险试点问题与对策研究彭珊瑚谭李嫔2（华南农业大学 经济管理学院，广东 广州，510642）摘要：森林保险作为重要的林业风险保障机制，高不开政府的扶持，政策性森林保险成为 必然趋势湖南省政策性森林保险试点工作走在全国前列，分析其运作实践中存在的主要问 题，并探讨相关对策建议，对未来我国政策性森林保险的全面展开有重要启示作用关键词：政策性；森林保险；湖南~、 刖曰森林保险作为重要的林业风险保障机制，对防范和减少林业风险、保障林农收益增长、 推动林业可持续发展有着重要意义我国森林保险始于1984年，中国人保财险公司在湖南试 办林木火灾保险业务，后逐步扩展到吉林、山东、福建和广西等主要林区2008年，全国集 体林权制度改革正式启动，随着林改的深入，广大林农在成为林权所有者的同时，背负起独 立经营林业的高风险，林业贷款资金安全问题也LI益突出，这恰巧为森林保险的发展提供了 有利契机，使其成为林权改革重要配套措施之一然而，历史实践表明，林业作为公益事业 和基础产业,承担着生态建设和林产品供给的双重任务，且具有“生产周期长、制约因素多、 风险系数高”的特性，因此，森林保险的开展必须发挥政府的引导和扶持作用，森林保险政 策的设定也自然需要坚持政策性定位。

基于此，2009年，中央财政森林保险保费补贴试点工 作在江西、湖南和福建展开，成效与问题并存在三省试点的经验基础上,2010年乂新增了浙 江、辽宁与云南三省，同时调整了对公益林保险保费补贴比例在中央补贴政策的带动下，目 前全国共有15个省与当地保险部门共同推开了森林保险工作，保险面积扩大到2. 7亿亩作 为我国南方重点集体林区的湖南省，在政策性森林保险试点工作中进行了很多有益尝试，取 得了初少成效，但同时面临的问题也是突出的，值得深入探讨和研究，以期为我国未来政策 性森林保险的全面开展提供参考与建议o二、湖南省政策性森林保险试点的运作实践2009年3月，湖南省被确立为全国三大森林保险保费补贴试点省份之一试点地区包括 怀化市所属的13个具市、长沙市的浏阳市、益阳市的安化县和邵阳市的绥宁县共16个林权 改革试点县湖南省坚持“政府主导、财政扶持、市场运作、自愿参保”的指导思想和“低 保费、低保额、保成本”的原则，先试点后推广，承保面不断扩大截至2010年5月，湖南 省政策性森林保险累积承保3536万亩，完成计划投保面积的91. 2%,保险金额141.44亿元， 参保农户100. 53万户，实现保费收入5657. 76万元，已决赔款1055. 34万元，未决赔款1637. 89 万元3。

对比试点前，据湖南省林业厅2008年调研报告统计，2000年一2007年全省累计承保 林木4597. 3万亩，保额472685. 9万元，保费3725. 1万元，赔款3678. 9万元，赔付率达98. 8% 可见，湖南省政策性森林保险相比试点前商业性森林保险规模显著扩大，且赔付率有所降低总体而言，湖南省政策性森林保险试点成效显著其一，提高了林业生产经营者的抗风 险能力，通过保险补偿能保障林农利益，在减轻政府救灾压力的同时，利于灾后迅速恢复再1彭珊瑚（1986-）女，湖南邵阳人，林业经济管理在读硕士，研究方向：森林资源与环境经济，导师：高2谭李嫔（1985—）女，湖南株洲人，林业经济管理在读硕士，研究方向：林业经济理论与政策，导师：高 岚3数据来源:湖南省林业厅厅长邓三龙.在“森林保险体系完善研究”课题高•层座谈会上的发言.2010.6.20. 生产,维护森林资源安全其二，改善了林业经营主体的信用地位，通过保险便于获得贷款， 一定程度保障了林业投融资改革其三，优化了林业发展环境，在强化林业投资主体的投保 意识和森林资产管护责任的同时，极大地调动了社会各界造林育林的积极性，利于林业稳定 发展。

其四，巩固了集体林权制度改革的成果，为推动集体林权制度改革纵深发展奠定了群 众基础，利于林区和谐稳定具体实践中，湖南省政策性森林保险试点工作从木省实际出发，进行了很多有益尝试和 创新突出表现在：1.在保险品种的选择上，突出综合性险种，将火灾、洪灾、旱灾、冻灾、 病虫鼠害均纳入森林保险责任范围，利于提高林业抵御自然灾害的能力；2.含理拟定森林保 险定损规程，明确森林灾害的定损依据与理赔标准，有效确保了查勘定损的公正性与科学性, 同时保险人与被保险人在理赔过程中有依有据，一定程度避免查勘定损过程中出现违法违规 操作现象；3.引入了 “推定死亡”保险责任概念，并落实到具体的灾损赔付计算中，有利于 维护保险双方的合法权益；4.合理设定起赔点，设定损失亩数达到承保面积的10% (含，最高 不超过10亩)以上作为保险起赔点，有效规避了道德风险，减少了小额损失的查勘定损费用; 5.初步实现了 “一卡通”赔付，确保赔付资金能直接发放到林农手中，在增强林农对森林保 险的认可度的同时，维护了林农的利益；6.建立了森林巨灾风险基金，由承保公司按保费收 入的25%计提了巨灾风险准备金，并实行专户管理、滚存积累、专项使用，有效规避了林业经 营风险，确保了森林保险保障体系的稳健运转。

湖南省森林保险试点的实践，是建立健全林业风险保障机制和深化集体林权制度改革的 有益探索，但问题与成效并存，有待改进与完善三、湖南省政策性森林保险试点中的主要问题从湖南各试点地区森林保险的参保与理赔情况看，当前湖南省政策性森林保险的开展还 仅仅处于起步阶段，特别是相比其他农险，总体上滞后，且存在很多问题根据对怀化市几 个试点县的调研分析，试点中存在的问题主要表现在以下五个方面)保险积极性问题各级政府部门、林业经营者与保险公司是政策性森林保险的利益相关体因此，保险积 极性也体现在这三方的需求1. 政府首先，由于目前政策性森林保险的政策目标和导1何尚不明确，各级政府部门担心政策性 森林保险会演变成新的“财政负担”，积极性大打折扣其次，政策性森林保险的保费补贴都 要求市县财政予以配套，补贴压力较大虽然今年5月国家己经将公益林财政保费补贴比例 上调到了 50%,并要求地方财政至少补贴40%,基本上解决了公益林保险问题但对于商品林, 中央财政的补贴依然偏低，只有30%,相比经济利润较高的水稻、棉花等农业保险项目，低了 10个百分点何况湖南省尚属于经济欠发达地区，地方财政吃紧，许多市县财政只能“保运 转”，中央要求的配套比例难以落实。

特别是偏远地区的林业大县，一般经济薄弱，如果让 县财政承担过多的保费补贴，投保的森林越多，县财政的负担压力就越大，不仅不能有效促 进林业经营者投保，更可能直接打击县财政的积极性，不利于森林保险的开展2. 林业经营者当前林业经营者投保的积极性和主动性普遍不高究其原因，一般文献资料以及相关部 门普遍认为是以下儿点造成的：1.林农收入低从而抑制其对森林保险的需求；2.林农风险意 识不强，由于林业生产周期与投资收益期长而对灾害风险的发生存在侥幸心理；3.林农保险 意识弱，“遇灾靠救济”的思想根深蒂固；4.林农不乐意投保，因为相比其他农险，林农的 年产出比粮农低得多，对林农的保费补贴却也低于粮农的补贴，且林农不是每年都有产出，保费却每年都要缴，负担大但通过实践调杏，我们发现目前主要原因在于以下两点：首先是宣传不到位，直接影响林农积极性随着各类农险的开展，试点地区林农已经切 实感受到了保险的好处，因此对保险并不排斥，但问题是很多林农根木不了解政策性森林保 险，甚至从未听说过森林保险根据试点地农户调查显示，52%的林农并未听说过森林保险这 一政策，仅仅48%的人略有了解而但凡听说过森林保险并了解森林保险的林农基本上都自愿 向村集体缴纳了保费委托购买森林保险，并且其中的大部分人有意愿在保险到期后继续投保。

例如，湖南怀化芷江县木叶溪乡小渔溪村的林农根木就完全不知道有政策性森林保险这回事, 而实际该村的林地都己经由木乡镇垫钱购买了保险，林农木人却不知情，即使发生森林灾害 他们也不会去保险公司索赔，所以当他们了解政策性森林保险的存在和详情后，绝大部分人 认为这是党的好政策，迫切期待在木地区实施究其原因，就是当地政府和保险公司考虑林 农都遍布在偏僻的山区，且居住的很分散，要挨家挨户进行宣传I-分困难，因此都没有积极 性甚至不愿意去做这件事情，仅仅把森林保险当作一项任务在完成最终双方协商由乡镇府 代当地林农缴纳保费，保险公司也相应的给予一定优惠，如此一来双方都轻松的完成了任务, 而且林农也由于不知情自然不会产生保险理赔纠纷，省事又得利但这样必然造成恶性循环, 只会让森林保险更加远离林农的意识，不利于后期森林保险的推广和开展其次是投保易理赔难，间接影响林农积极性森林分布点多面广，保险企业又缺乏专业 的林业技术人才，查勘定损理赔难度大，因此灾情发生时很难及时勘测、核实灾情，且保险 赔付过程手续繁杂，赔付岐义多，导致理赔不及时与赔付纠纷现象时有发生，林农开始不信 任保险公司，从而影响林农投保积极性3. 保险公司保险公司在开展政策性森林保险过程中面临重重困难，积极性严重受挫。

究其原因，其 一，环境差、成本高林地主要分布在山区偏远地带，地形夏杂，交通不便，导致保险宣传 拓业与保费收取工作困难、成本高其二，工作量大、人手少保险标的点多面广，产权界 定不清晰，一旦出险，保险公司无法抽出足够的人力物力进行查勘定损，且懂林业技术的复 合型保险人才严重匮乏，赔付工作复杂艰巨其三，规模小、风险高目前商品林承保面小, 风险难以分散，林农往往选择风险较高的林地进行投保，逆向选择风险较大其四，费率低、 盈利难湖南省森林保险的费率并非按照实际的灾害发生情况进行精算所得，而是政府对保 险费率的制定进行了干预，人为压低了费率，导致保险公司在实际经营中盈利困难商业保 险的盈利bl标与森林保险的政策bl标之间存在的这一冲突直接打击了保险公司开展森林保险 的积极性与热情其五，划区经营成了任务摊派为了避免恶性竞争，湖南政策性森林保险 从试点开始一直由人保财险和中华联合依据2008年度两家试点公司的农险保费比例（63. 9： 36.1） 行分区经营但事实上，由于多方面因素两家保险公司在森林保险的经营上都基本 处于亏损状态，划区经营并未起到避免恶性竞争的作用，反而带有一定程度任务摊派性质， 进一步打击了保险公司的积极性。

二）保费收缴问题目前，湖南省森林保险最大的瓶颈是农户保费收缴难一方面，林地主要分布在山区偏 远地带，点多线长面广，地形复杂，交通不便；另一方面，林农居住分散，且常年外出务工 人员较多，导致保费收缴难度大、成木高在实际工作中，保险公司多数采取由乡政府统一 收取、统一交纳的方式，有些地区乡政府与保险公司为了省事则采取先垫付然后从出险后的 赔款中再扣回得方式，如怀化芷江县的多数乡镇就是采取了这一做法，以至于林农根木不知 道森林保险这一政策的存在，更不清楚自己的林地已经购买了保险，所以出险后也不会找林 业部门与保险公司索赔；有些地区则是由政府与保险公司一起下乡宣传并由乡村干部挨家挨 户上门收取保费，然后统一交给保险公司，如怀化辰溪县则是采取了这一做法，该方式的好 处在于深入的向林农宣传解释了森林保险政策，让林农自主自愿的进行投保，然而此项工作 花费时间长，保费难以到位，据辰溪具中华联合财产保险支公司介绍，去年的保费到今年7 月份还有未能收上来的三）生态公益林投保模式问题生态公益林投保模式有待进一步研究一是林农不愿意为生态公益林投保目前国家对 生态公益林的经营管护措施是禁伐或限伐，实际操作中多数为禁伐。

林农无法从生态公益林 中直接受益，而且生态公益林补偿标准又很低，市、县级生态公益林还没有补偿据调查了 解，正因为林农不是公益林的利益主体，试点地公益林区大部分林农表示即使有能力承担保 费也不愿意为生态公益林投保二是将赔付直接补到林农，不利于生态公益。