城市化进程中失地农民的出路和权益保障对策探讨.doc

城市化进程中失地农民的权益保障对策探讨【摘要】从上世纪 80 年代开始，我国加快了城市化的进程，城市的规模和空间面积大幅度增加，从而大量征用农业用地，由此造成了数以千万计的失地农民由于就业、社会保障以及征地补贴等政策不利，众多失地农民的基本生活出现问题本文对造成失地农民现状的原因进行系统分析，从完善失地农民的就业制度、社保制度、征地补偿制度及维权制度等方面来保障失地农民的权益关键词：城市化 失地农民 就业 权益保障城市化是工业化发展的必然结果，城市化分为两个阶段：聚集阶段和扩散阶段前者具有强烈的聚集效应，使城市周边的资源和人力向中心城区聚集；后者是在聚集达到一定程度后，中心城区状况出现恶化，环境污染，人口拥挤，中心城区的各种资源开始向城外扩散目前中国处在城市化的聚集阶段，在这个过程中，由于城市的扩张发展，大量的农用土地被征用，从而了出现新的社会群体：失地农民随着城市化的推进，失地农民问题已成为全国性的社会问题据中国社科院发布的《2005 年中国社会蓝皮书》预测，失地农民问题引发的社会矛盾已成为困扰中国社会稳定的首要问题2004 年全国共发生了 130 多起农村群体性突发事件，其中多达 87 起因农民失地引发。

由此可见，失地农民的出路问题和权益保障问题需要对此足够重视并通过有效的途径和方式进行解决一、我国失地农民的现状（一）当前失地农民的规模和失地情况我国目前正处在快速的工业化和城镇化进程中，除了大中型基础设施建设，中国非农建设占用耕地主要集中在城郊和人多地少的经济发达地区，这些地区一般人均耕地不足0.7 亩，国家统计局2003年在全国开展了失地农民的调查调查以人均耕地面积0.3亩以下的农户为主要对象,共调查了2942户从调查的情况看,43%的被调查户完全丧失了耕地目前， 中国非农建设占用耕地每年约250万至300万亩，按人均1亩地推算，那就意味着每年大约有250万到300万农民失去土地，变成失地农民1987年至2001年，全国非农建设占用耕地共3395万亩研究者估计，至少3400万农民因此完全失去土地或部分失去土地 1根据国土资源部的最新统计数据，我国的失地农民规模已达 4000 万，并以每年 200 万的速度在激增据测算，每征用 1 亩地将会造成 1.4 个失地农民按照近年来城镇化年均超过 1%的发展速度，至 2020 年我国城镇化水平将超过60%按照世界上每 1 万城镇人口平均需要不少于 1 平方公里土地的基本要求和我国城镇化水平每提高 1%将增加约 1270 万城镇人口的情况，我国城镇化水平每提高 1%将占用耕地约 190 万亩，需要安置的失地农民数量将达 266 万人左右。

到 2020 年我国可能还会形成失地农民约 4260 万人左右据国土资源部的统计，2003 年全年全国净减少耕地 3806.1 万亩，而建设占用耕地达 343.7 万亩，产生失地农民 492 万人按这种速度发展到 2020 年我国的实际失地农民数量将超过 4260 万人按照《全国土地利用总体规划纲要》，从 2001 年到 2010 年，全国还需安排非农建设占用耕地 1850 万亩，其中 90%以上为集体土地，需要征用按照目前全国人均耕地水平和现阶段每征用一亩耕地大约造成 1.4 个农民失去土地进行测算，非农建设占用耕地 1850 万亩，将有近 2646 万失地农民需要陆续安置，年均需要安置失地农民 265 万人左右失地农民数量激增已是一个不争的事实二）失地农民的劳动就业和社会保障情况2003年国家统计局农业调查队对28个省、自治区、直辖市的调查显示：征地时已安置就业的占2.7%；外出务工占24.8%； 经营第二三产业的占27.3%； 从事农业生产的占25.2%； 赋闲在家的占20%继续从事农业生产的农户的耕地已由征地前的平均每人0.075公顷减少到征地后的平均每人0.024公顷，无法维持基本生活，处于隐性失业状态。

2其次，失地农民的就业不充分、不稳定现象也比较普遍就业不充分是指非个人原因在调查周内工作时间不到20小时，并愿意从事更多工作的人员，赋闲在家的失地农民基本都符合该条件浙江省统计局2003年进行的调查表明：土地被全部征用的农户，赋闲在家的富余劳动力比例更大，占调查户全部富余劳动力的68.5%失地农民的就业渠道大致可划分为两类： 一是通过招工安置或自谋职业，工作表面上看似稳定，但这类具有自主创业、自谋职业的勇气、技能与资金支持的失地农民数量比较少，且有的会随着企业转制、技术进步以及企业用工制度的市场化而面临下岗；二是外出做建筑工人、从事跑运输、搞装修等临时性工作，这种方式易受季节性或市场需求等因素的影响，使其就业不充分或者直接造成失业据四川省劳动和社会保障厅调查：在该省历年征地已得到就业安置的42.94万人中，2003年底处于失业状态的为24.46万人，占征地时已得到就业安置人数的56.96 %另据浙江省人民政府研究室课题组统计，杭州市江干区历年征用土地招工安置4916人( 只占应招工安置人员的72.67%)，目前已有80%下岗回村 3为维持基本生活所需，有些失地农民可能会铤而走险，从事一些违法行为, 给社会稳定带来隐患。

在我国，土地对于农民而言已经不是传统意义上的土地资源，它不仅具有经济价值，同时还具有相当强的政治功能和社会功能从一定意义上讲，我国现阶段实行的土地制度，对农民而言也是社保制度，即养老保险和失业保险农民承包的小块土地可以保证其有活干、有饭吃，而土地被征用后导致农民丧失了土地所能带来的经济利益，也使其无法享受土地所具有的社会保障权利，同时更享受不到城镇居民所具有的最低生活保障等一系列福利，成为了游离于农民和城镇居民的边缘性群体土地被征用后，既无粮又无钱，不但无力改善生活，而且难以应付教育、医疗、文化、社会保障等方面的开支农民的孩子交不起学费，农民自己看不起病，数量有增无减，子女上学成为最重的现金支出负担，大专院校学杂费标准提高后，失地农民的子女大多数要靠举债上学，政府和社会各界的扶持只能解决其中少数人的问题 4由此可见，农民失去土地基本上意味着失去了基本的社会保障待遇三）失地农民的权益受损情况在土地的征用过程中，农民所受损的首先是经济利益，其次是再就业的机会；由于对农民的社会保障体系的缺乏，失地农民几乎又失去了基本的国民待遇征地过程中，农民没有知情权，更无发言权，而在此过程中所出现的暗箱操作和土地补偿制度的混乱，使本就很低的补偿费用最后能够落实到农民手上的也仅仅是一小部分。

在具体执行补偿办法时，各地区往往采取最低限，有的甚至低于最低限，严重损害了农民的经济利益；此外，政府出现了与民争利的现象，在征地中采用低征高卖的方式，赚取其中的巨额差价用土地牟取暴利甚至成为一些单位和个人利益寻租的手段，从而导致圈地活动愈演愈烈《土地法实施条例》将失地农民的安置补偿费用按照三种途径进行支付：农村集体经济组织安置的支付给农村集体经济组织；用地单位安置的支付给安置单位；不须单位安置的发给被安置个人农村集体经济组织安置无非是利用征地的补偿费用开办一些工厂、企业等，让农民在其中做一份工作，农村集体企业多数产权不明晰，管理能力有限，对市场经济的风险抵御能力差，一旦企业破产，结果是农民失地又失钱通过用工单位安置也是不太可行的，现在的用工制度已经完全合同化、市场化，从就业能力看，失地农民的技术和知识远远不能满足多数企业的要求，而只能做一些技术难度小、工资待遇最低的工作对于第三种安置办法几乎可以理解为“不安置” 现在全国有一亿多农民在城市打工，若找不到工作仍可回乡种地，而一旦失去土地，政府所支付的微薄的补偿费用根本不足以形成保障，农民只能坐吃山空而在现实中，安置方式以第三种安置为主，将失地农民至于最为艰难的境地。

在长期的二元经济体制下，城市实行的是“高补贴，广就业”的社会保障制度，社保制度相对完善，而农村的社会保障水平则远远低于城市，多以国家救济为主土地的收益为农民家庭经济的需要及其保障奠定了基础，农民在失去土地也就意味着失去了生存的来源，找不到合适的工作又无法获得城市人口的社会保障待遇，使他们成为既不是农民又不是市民还不同于失业工人的尴尬身份，可以说基本丧失了国民待遇二、造成失地农民现状的原因分析（一）社会发展原因城市化是人类社会进步的必然趋势，是衡量一个国家现代化水平的重要标志在历史上，任何一个国家的现代化进程都伴随着农村城镇化和农民与土地相分离，最为典型的例子就是英国工业革命前的圈地运动圈地运动造成了大量的失地农民，而工业革命也正需要大量的自由劳动力，二者一拍即合可以说，没有圈地运动就难以成就工业革命第一，工业革命迫切需要大量的自由劳动力；第二，工业化的发展带动了城市化的进程，城市化的规模和数量的扩大要求大量的土地；第三，现代农业的发展和生产力的提高无法消耗大量的农业人口这些因素导致了大量农民与土地相分离，失地农民流向了城市的自由劳动力市场，促进了工业化的发展和城市化的进程出现失地农民现象和失地农民问题从社会发展的角度来看是历史发展的必然，是城市化过程中必须要面临的问题。

而在我国当前的形势下，出现大规模的失地农民以及失地农民问题这是社会发展和我国的城乡二元体制双重作用的结果，有着历史发展的必然性和我国国情的特殊性双重特点加速发展的工业化和城市化导致了大量失地农民的出现，而我国的城乡二元体制又导致了失地农民的经济和就业问题凸显二）政府政策的缺陷失地农民问题长期存在，且在解决失地农民问题的过程中遇到重重障碍，这与我国相关的制度和政策有很大关系制度设计存在缺陷，政府政策不能根据时代的变化适时作出相应调整，这些都造成了失地农民问题长期得不到很好的解决首先，与失地农民相关的社会保障制度缺失长期以来我国实行的是城乡二元体制，在城乡二元体制下，城市和农村的社会保障制度是区别对待的，这一体制成为了失地农民享受社会保障的体制障碍目前，我国基本建立了城镇居民的医疗、失业和养老保险等社保制度，同时也建立了城市居民最低生活保障制度，但失地农民享受不到这些优惠如1999年国务院颁布的《城市居民最低生活保障条例》，其适用范围仅仅限于城镇居民，而将广大的农民排除在享受最低生活保障的范围之外失地农民成为了不同于纯粹意义上的农民而又有别于城镇居民的边缘性群体，他们不再享有土地保障，同时也不能享有城镇居民才有的最低生活保障。

我国的户籍管理制度成为制约失地农民发展的瓶颈，城乡间有区别的制度安排导致城镇和农村居民在社会保障、就业和教育等诸多方面形成很大的利益差别我国的户籍管理制度始于20世纪50年代中期，是造成现有失地农民诸多问题的主要制度障碍之一我国的户籍管理制度堪为城乡二元结构的标志，它认为地制造了城镇居民和农村居民间身份和发展机会的不平等，城乡居民收入差距逐渐拉大，城乡间的资源和人力流动受到阻隔现有的户籍管理制度是农民特别是失地农民享受不到城镇居民的待遇我国的社会保障制度在城乡间是不同的，城镇居民失业有失业保险、最低生活保障以及相应的生活费，而户籍制度把广大农民排除在这些制度之外，享有不到各种失业保障其次，现行的征地制度存在缺陷我国实行农村土地集体所有，以村为单位的农民共同所有《农村土地承包法》第十二条，“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，有村集体经济组织霍村民委员会发包”由此可看出农村集体土地的所有者是农民，代表农民的是村经济组织和村委会任何组织和个人拥有了某项财产的所有权后，那相应地拥有对该财产的使用权、收益权和处置权而现实的情况是，农民拥有农村集体土地的所有权，但同时又剥夺了农民对农村集体土地的处置权。

这很明显是矛盾的，但它是确实存在的导致此现象的原因之一就是政府征地的谈判对象是村委会的领导而不是农民，而村领导基本上倾向于政府，因而拥有土地处置权的实质上是村委会领导在征地过程中，政府、集体和农民三者间的利益分配不公平，应属农民的财富被政府和集体剥夺。