湖州师范学院政治学院《公共行政学》期末复习.doc

《公共行政学》★绪论一、行政的概念阐释（一）古代中西方不同的行政理念1.中国古代的行政理念管理国家事务，统治天下其实是一种混沌的政府管理理念，其中包含了古代中国政府的一切统治职能，现代意义的立法、司法与行政职能都囊括其中2.西方古代的行政理念国家事务中各种政策法令的具体管理与执行活动二）近、现代界定1.从政治体制中的权力配置角度，把“行政”界定为基于权力分工与制约理念而构建起来的现代国家权力体系中特定类型的权力——行政权力的运行活动(最狭义的定义，其实质是行政权）弊端：与各国行政管理实际不符从这个角度说，立法是国家意志的体现，行政是国家意志的执行，司法是国家意志的维护三种权力的各自独立和相互制约可以防止公共权力的个人化和滥用公共权力2.从国家职能分工的角度，把“行政”看成是国家意志的执行功能（广义的界定）这是基于政治－行政二分法理论的行政概念内涵：①强调“表达”与“执行”的分离，符合专业化趋势；②强调行政乃“执行”而忽视（执行）主体；③为行政学从政治学中分离出来奠定基础弊端：政治与行政的功能分立假设缺乏与国家功能的直接承担者——也就是各种国家机构的直接对应性实践中没有一个机构只是单纯地行使执行功能。

这就是使得二分法成为一种纯粹的理论假设，在实践中找不到对应当行政管理主体3.从管理主义视角，行政与其他管理活动在目的性上是一致的，就是“在官员与雇员的处置下，对各种资源加以最有效能的利用”特点：强调行政的管理特性，技术性，以效率为直接目标弊端：忽视了行政的主体特性，忽视了民主宪政的基本价值4.从政治学角度，行政只是政治的一个专业领域，或是政治行为的一种特点：强调行政的政治属性，认为行政就是一种特殊的政治权力——行政权力的运行活动行政应以社会公平为其核心目标与理论根基，管理层面的问题退居次席5.从现实的行政主体角度，认为行政是一种特殊的国家权力主体现象，是各种行政主体作为或不作为的各种活动的统称这一视角的行政观其实是对各国行政实践进行现实主义理论抽象的结果它是一种有关行政概念的综合理解其特点是：①行政的价值取向是多元的，应该是政治价值与管理价值取向的综合②行政的主体主要是国家行政机关③行政活动的范围包括国家事务、社会公共事务和国家行政机关内部事务三）公共行政定义：国家行政组织或公共行政组织在宪法和有关法律的规定范围内对国家和社会公共事务的管理活动四）公共行政与私营行政区别1.区别：公共性：行为属于公共事务。

本质）公众性 ：以公众认同为归宿垄断性（权威性）：一个有争议的观点，因为在现代社会，它的垄断性或者说权威性都是公共性与公众性的结果运行机制）非盈利性：①不与成本核算相违背②也万万不可把社会主义特色的“国有资产”同“公共行政”相混淆目的）2.关系：背景：推行公共服务市场化，是20世纪70年代末80年代初以来西方各国行政改革的一个重要发展趋向主要表现为美国的“重塑政府运动”提倡“企业化政府”，欧盟许多成员国改革中的“公私合作”、“合同管理”所谓公共服务市场化，是指通过政府与社会的合作，利用竞争机制、价格机制、供求与约束机制，调动社会资源参与公共服务供给过程，从而实现以较少资源与较低成本来实现提供数量更多，质量更高的公共服务之目的实现途径：（1）民营化；（2）政府包工；（3）政府采购；（4）建立起市场化竞争机制结果是：“私营”与“公共”的界限变得日益模糊不清二、行政学的研究对象和方法（一）行政学含义1.行政活动是政府管理公共事务的一种“国家的组织活动”行政学则是以政府管理活动为基础而形成的系统化的理论体系它是研究国家行政系统对国家事务、社会公共事务及自身事务进行有效管理的规律的科学2.行政学，又称公共行政学，是研究公共组织依法处理政务的有效性、公平性、民主性的规律的交叉性与综合性学科。

公共组织主要是政府公共行政就是政府行政二）行政学的特点1.是一门交叉性学科与边缘性学科2.是应用性学科3.是政治性较强的学科4.研究范围具有广泛性5.具有发展性（三）行政学的研究对象和学科目的1.研究对象①行政学研究的主体对象是国家行政机关，在我国即国务院和地方各级人民政府；②行政学研究的客体对象是国家事务、社会事务和行政机关的内部事务；行政管理学的根本目的在于探讨行政管理的客观规律，实现行政管理的科学化 ③行政学的具体研究对象·政府能够管什么（行政生态系统）·政府该管什么（政府职能）·政府由谁来管理（行政资源论和结构论）·政府怎么管（行政过程论和方法论）·政府为什么管（行政关系论和发展论）2.学科目的①研究关于建立和完善国家行政制度的理念、理论和方法确保政府的行政宗旨，确保政府及其官员依法行政，防止政府及其官员侵权、越权甚至实行行政专横，确保政府及其官员积极而有效地履行宪法和法律赋予的公共行政职能②研究关于提升政府公共行政管理的水准和行政效率的思想、途径和方式4个方面基本任务，不断地提升政府公共政策的质量，不断地提升政府社会管理的水准，不断地强化政府公共服务的功能，不断地提升政府的“与时俱进”和自律的能力。

③在不断提高行政学术水准的同时，为政府公共行政管理提供系统的理论依据、论证方法和实证技术，为国家行政发展和发展行政提供专业性意见④全面培养政府公务员，尤其是行政通才其综合性的学科优势有助于弥补技术专家的不足其独特的学科体系既可以对现现职人员进行业务培训，也可以对未来人员进行基础教育四）行政学的研究方法①行政学研究取向管理取向；政治取向；法律取向②理论联系实践在我国，首先则要求用马列主义、毛泽东思想、邓小平理论为指导思想，引进西方公共管理行政理论，并对它们进行扬弃；要结合国情；要发掘我国古代行政管理的优秀文化遗产③哲学研究方法④跨学科研究方法⑤实证研究方法⑥比较研究方法⑦案例研究法（五）我国公共行政学研究的主要成就1.成为一门相对独立的学科，初步确立了公共行政学研究的基本范畴和框架体系，使其与其他学科的科际界限越来越清晰，并取得了应有的学术地位和社会地位；2.学术团体与教学科研机构急剧增加，形成了相对独立的教学、科研体系；3.培养了大量的公共行政学专业的高层次专门人才，他们大多数目前已成为各级政府行政管理的中坚；同时向社会、特别是向青年学生和党政机关传播了行政学方面的知识，使越来越多的人认识到，政府管理有其客观规律，政府管理需要科学理论的指导；4.紧密围绕行政改革现实的热点开展研究，为行政改革提供了理论支持； 5.开展国际学术交流，与国外一些公共行政学学术团体和专家建立了广泛的联系，国际学术活动有很大发展，极大地促进了中国公共行政学的研究与发展；1985年，著名学者、中山大学夏书章教授主编的《行政管理学》一书由山西人民出版社出版，在大陆行政学中断研究多年以后，首次提出了行政学研究的学科体系，并对行政学研究的主要内容进行阐述。

该书成为行政学恢复的标志性学术著作，产生了广泛的学术影响 此后，行政学的研究趋于活跃，1988年10月13日，中国行政管理学会在北京正式成立，标志着行政学作为独立学科的地位得到确立，其恢复和重建工作基本完成六）我国公共行政学研究的未来方向第一，坚持中国的特色，突破传统公共行政学的界限，实现中国公共行政学实质性的发展 第二，坚持理论联系实际，重点解决当今中国行政发展和社会发展中的重大问题 第三，进一步加强公共行政学的跨学科、跨专业的综合性研究 第四，继续加强公共行政学的分支学科和部门行政的研究，促进我国公共行政学体系的整体性繁荣 第五，加强比较公共行政研究的力度 三、公共行政的功能一个普通市民所接触到的最大量的政府事务是通过官僚制组织来执行的政府的产出是多种多样的：包括提供从道路到医院的商品和服务；征税；将财富从一个社会阶层转向另一个阶层；与外国政府间的关系；人员和商品控制，以及执行各种各样的法律和规则对于大多数人而言，政府的真谛在于管理市场失灵的原因第一，存在交易信息的不完全和不充足的可能性；第二，交易成本会有碍交易的实现；第三，由于信息不足或分布不均衡或是无力保障合同的实施，有些市场是难以存在的；第四，有些买家或买家的市场力量会足以破坏公平定价的条件。

第五，某些交易具有外部性；第六，有些商品和服务无论消费者付费与否都可享有，天生具有公共的特点一）政府的基本职能1.管制功能协调和处理社会各种关系和利益，以在整体上维持社会生活的正常运行2.服务功能提供公共产品和公共服务3.维护功能维护社会稳定，维持社会生活的正常运作4.扶助功能对社会的有关团体和组织提供某种帮助，以有助于实现他们的目标安德森提出了7项政府角色的基本职能第一，提供经济基础第二，提供各种公共商品和服务第三，协调与解决团体冲突第四，维护竞争第五，保护自然资源第六，为个人提供获得商品和服务的最低条件第七，保持经济稳定二）公共行政的未来（1）公共行政的发展处在十字路口传统的公共行政理论着眼于管理学途径，局限于政府的视角，一直受到很多批评如今，已经从传统的管理途径占主导地位的时代，进入到运用政治的、法律的途径分析公共行政的时代，新公共管理理论也加入到公共行政的研究中来如何整合不同的研究途径所拥有的价值、结构和技术方法，依然是一个未完成的任务对于中国来说，公共行政理论还处于初创阶段，尤其是，在实践观念上，人们依然把政府及其制度结构置于分析的核心，而忽视其他因素（2）公共行政发展变革的核心问题:变革和向前看（3）全球化:必须要有全球化的视野（4）复杂性。

公共行政的日趋复杂性，首先来自于其活动范围的广泛性涉及多个领域的公共行政，必须在分权与制衡、各级政府之间关系进行平衡与协调；涉及到全球化，那还需要在国家之间进行类似的协调随着政府越来越依赖第三部门来达成自己的目标，与第三部门的合作与协调也增加了这种复杂性，公共行政的边界也由此变得模糊不清（5）受多种因素的制约环境因素人口和社会因素经济因素空间的制约时间的制约（6）日益复杂的府际关系（7）政治力量主导公共行政（8）法律继续为公共行政之核心议题（9）个人责任的强调（10）绩效导向第二章 行政学的产生和发展一、西方行政学的产生（一）行政学产生的历史背景1.“行政国家”的出现2.文官制度改革的推动3.科学管理运动的影响4.其它学科的形成和发展·行政国家：人类社会发展到这么一个阶段——国家行政权渗透到人们社会生活的各个领域，人们在其生命的整个过程中都离不开行政机关，行政机关的行政行为成为影响人们生命、自由、财产和国家安全、稳定、发展的一种几乎无所不能之物·行政国家的标志行政机构和行政人员的大量增加行政职能的大为扩张行政权力的大为膨胀行政自由裁量权的大为增长（二）行政学的形成过程1.1865年，德国学者史坦因发表《行政学》，最早使用“行政学”一词。

2.1887年，美国学者威尔逊发表《行政之研究》（公共行政学诞生的标志）3.行政学之父：伍德罗.威尔逊4.1900年，古德诺出版《政治与行政：对政府的研究》，论述了政治与行政两分法，明确指出“政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行”，使威尔逊开创的行政学正式从政治学中分离出来5.1926年怀特出版了世界上第一部大学行政学教科书《行政学导论》他将行政学的研究对象界定为四个方面：组织原理、人。