中国PPP的发展之路.doc

一.　ＰPP的概念１．　什么是ＰPＰ?ＰPP(Puｂlｉc-Prｉvate－Partｎｅrｓｈｉp),即政府与社会资本合伙模式，指的是政府与社会资本通过合伙来提供公共品或服务的一种方式2. ＰPP项目的广义和侠义之分广义的ＰPP是指公共部门与私营部门为提供公共产品或服务而建立的多种合伙关系，具体可分为外包、特许经营和私有化三类狭义PＰP仅指政府与私营部门以合资组建公司的形式展开合伙,共享收益，共担风险国内推广的PPP项目运作形式涉及Ｏ&M，ＭＣ,BOT,TOT，ＲＯT,BＯO等多种类型,可见国内官方的PＰP应为广义PＰP广义ＰＰP可以分为外包、特许经营和私有化三大类,其中:ﻫ外包类ＰPP项目一般是由政府投资，私人部门承包整个项目中的一项或几项职能,例如只负责工程建设,或者受政府之托代为管理维护设施或提供部分公共服务，并通过政府付费实现收益在外包类PPP项目中,私人部门承当的风险相对较小 特许经营类项目需要私人参与部分或所有投资，并通过一定的合伙机制与公共部门分担项目风险、共享项目收益根据项目的实际收益状况,公共部门也许会向特许经营公司收取一定的特许经营费或予以一定的补偿,这就需要公共部门协调好私人部门的利润和项目的公益性两者之间的平衡关系,因而特许经营类项目能否成功在很大限度上取决于政府有关部门的管理水平。

通过建立有效的监管机制,特许经营类项目能充足发挥双方各自的优势，节省整个项目的建设和经营成本，同步还能提高公共服务的质量项目的资产最后归公共部门保存,因此一般存在使用权和所有权的移送过程，即合同结束后规定私人部门将项目的使用权或所有权移送给公共部门私有化类PＰP项目则需要私人部门负责项目的所有投资,在政府的监管下,通过向顾客收费收回投资实现利润由于私有化类PPP项目的所有权永久归私人拥有，并且不具有有限追索的特性,因此私人部门在此类PＰＰ项目中承当的风险最大在发达国家，ＰＰP的应用范畴很广泛，既可以用于基本设施的投资建设(如水厂、电厂）,也可以用于诸多非赚钱设施的建设(如监狱、学校等)北京正在准备通过法人招标方式建设六个奥运场馆,觉得PPP是一种极好的方式奥运场馆很难靠自身平衡资金，需要政府以合适的方式进行投入，以使项目可以商业运作同样,北京正准备大规模建设都市铁路,PＰＰ同样是最有效的方式ＰPP方式的长处在于将市场机制引进了基本设施的投融资不是所有都市基本设施项目都是可以商业化的,应当说大多数基本设施是不能商业化的政府不能觉得,通过市场机制运作基本设施项目等于政府所有退出投资领域在基本设施市场化过程中,政府将不得不继续向基本设施投入一定的资金。

对政府来说,在PPP项目中的投入要不不小于老式方式的投入,两者之间的差值是政府采用PPP方式的收益３. PPP项目运作模式ＢT(建造、移送)民营机构与政府方签约,设立项目公司以阶段性业主身份负责某项基本设施的融资、建设,并在竣工后即交付给政府ＢＯＴ(建造、运营、移送)私营部门被授权在特定的时间内融资、设计、建造和运营,期满后，转交给公共部门BOOT(建造、拥有、运营、移送)私营部门为设施项目进行融资并负责建设、拥有和经营这些设施,期满后,将该设施及其所有权移送给政府方BTO(建设、移送、运营)民营机构为设施融资并负责其建设，竣工后即将设施所有权移送给政府方；随后政府方再与之签订经营该设施的长期合同BOO(建造、拥有、运营）私营部门的合伙伙伴融资、建立、拥有并永久的经营基本设施部件公共部门合伙伙伴的限制，在合同上已声明,并持续的监管O&Ｍ（运营与维护合同)私营部门的合伙伙伴,根据合同,在特定的时间内,运营公有资产公共合伙伙伴保存资产的所有权TＯT(移送、运营、移送)政府部门将拥有的设施移送给民营机构运营,一般民营机构需要支付一笔转让款，期满后再将设施移送给政府方二． 国家引进ＰPP的动因第一,城乡化建设和基建投资带来巨量融资需求，而地方政府依赖的土地财政却难觉得继,信贷刺激的老路也被证明遗患无穷。

城乡化是本届政府在经济领域要打好的第一仗,据财政部测算,估计城乡化率达到60%，由此带来的投资需求约42万亿且从中短期来看,在地产投资和制造业投资持续萎靡的状况下,基建投资是稳增长重要抓手，需要投入大量资金之前地方政府财政收入的很大一部分来源于“卖地”,但人口红利将尽，地产大周期面临拐点，土地财政恐难觉得继调构造的目的和稳健货币政策的定调又堵住了信贷扩张的老路，而通过PＰP可撬动社会资本参与基本设施投资建设,缓和地方政府财政支出压力第二,PＰＰ的推出有助于缓和地方政府债务压力,减少系统性风险，且与预算改革和地方债改革相得益彰,将隐性债务转变为显性债务，各级政府能做到“心中有数”融资平台模式下，平台对融资成本不敏感,形成资金黑洞推高无风险利率，ＰPP模式剥离了政府信用,将隐形政府信用转化为公司信用或项目信用,有助于减少融资成本、拉长融资期限地方政府承诺的财政补贴和税收优惠等将纳入预算管理,符合预算改革倡导的公开透明化规定,中央政府能对地方政府债务做到心中有数第三,国家开始规范和整顿融资平台以往的公共基本设施项目，其投资有两个来源:一是财政拨款,二是银行贷款而其建设单位,往往是地方政府但是根据国内预算法规定,国内的地方政府没有信用级别,是不可以负债,不可以直接贷款或者为贷款提供担保的。

于是,投融资平台公司应运而生由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立公司法人资格的经济实体，涉及各类综合性投资公司，如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司等，例如武威城投公司,古浪城投公司等通过投融资平台公司,地方政府间接举债,并通过卖地的方式还债于是大量的地方政府逐渐发生负债率高的现象，甚至资不抵债，而国内的地方政府是不可以宣布破产的,因此只能继续举债归还利息,债务雪球越滚越大这种发展模式的后果，我们都看到了,那就是类似于美国的次贷危机鉴于上述因素，国家开始整顿投融资金平台，银监会介入,于6月3０日开始清查地方政府的负债状况并出台了有关政策,例如《国务院有关加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔〕43号)、《国务院有关深化预算管理制度改革的决定》等４3号文一声令下，融资平台将慢慢退出历史舞台国家开始赋予地方政府依法适度举债融资权限但是政府债务不得通过公司举借,公司债务不得推给政府归还而地方政府举债必须采用政府债券方式剥离融资平台公司政府融资职能,融资平台公司不得新增政府债务对地方政府债务实行规模控制地方政府一般债务和专项债务规模纳入限额管理。

地方政府不得通过企事业单位等举借债务地方政府举借的债务,只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务,不得用于常常性支出通过上述措施,投融资平台的融资能力大为削减,公共基本设施项目的建设,浮现了巨大的资金缺口，而大量的社会资金却在银行里发酵,无法高效使用,PPＰ模式的推广和发展开始有了巨大的市场三. 中国特色的PPP发展模式鉴于国内实行以公有制为主体的国家基本经济制度所具有的本质特性，现行投融资体制并不将国家经济部门划分为“公共部门”和“私人部门”，而是划分为“政府”和“公司”两个部分，并将投资项目划分为“政府投资项目”和“公司投资项目” 政府投资项目实行“审批制”管理模式,公司投资项目实行“核准制”和“备案制”管理模式这里所说的公司，涉及国有公司、民营公司、外资公司、混合所有制公司及其她形态的公司国内政府部门或其代表机构吸取社会资本参与基本设施和社会公用事业项目投资建设,不同于西方国家“公共部门”和“私人部门”的合伙,因而不是老式意义上的ＰＰP项目,是通过变通和本土化而形成的政府和社会经营性公司合伙,可采用政府授予项目公司特许经营的模式,也可采用政府通过特定的投融资平台公司,向项目公司进行资金注入等方式开展合伙。

参与合伙的市场主体，应为通过合法程序选择产生的符合条件的经营性国有公司、民营公司、外资公司、混合所有制公司或其她各类经营性投融资主体鉴于“政府和社会资本合伙”概念被有关部门提出并得到一定限度的承认，我们决定采纳这一概念我们将合伙各方表述为“政府主体”和“社会资本主体”,将两者的合伙表述为“政府方”和“社会资本合伙伙伴”之间的合伙其中,“政府方”是指政府部门或其授权的代表机构,“社会资本合伙伙伴”是指符合条件的经营性国有公司、民营公司、外资公司、混合所有制公司或其她各类经营性投融资主体PＰP的核心理念是建立一种合伙共赢的合伙伙伴关系因此中国PPP模式的第二个P,有严苛的准入条件,必须是第一种Ｐ也就是本地政府所不能控制的,必须是独立的第三方力量，互相独立才干互相制约,才干有效推动项目建设本地的投融资平台公司不可以参与本地政府的PPP项目例如武威城投不可以参与武威的PPP项目,但可以参与嘉峪关、张掖等地的项目PPP在国内的发展中浮现了某些中国特色的问题,一是捆绑了多种非有关性项目,例如某公司投资地铁项目但是捆绑了与地铁无关的项目(例如地铁沿线的房地产开发）二是将债务承当转嫁到地方人民身上,例如公司开发地铁,但为了还债，又随意提高票价,最后未项目买单的变成了乘坐地铁的市民。

四. PPP模式在中国的发展第一阶段—摸索阶段从上世纪八十年代中期到１９９3年是国内PＰP发展的第一种阶段—摸索阶段摸索阶段的浮既有两个背景:第一,197８年以来的改革开放吸引了诸多境外资金进入国内,其中有一部分资金尝试性的进入了基本设施领域第二,80年代中期中档发达国家浮现了债务危机,为了推动经济继续发展,土耳其一方面浮现了ＢOT模式,然后被其他发展中国家效仿,香港商人也把这个概念带入了国内此阶段，国内没有与BOT直接有关的法规,也没有规范的审批程序,地方往往向中央重要领导报告并获得首肯后执行摸索阶段的代表项目有深圳沙角Ｂ电厂ＢOT项目、广州白天鹅饭店和北京国际饭店等沙角B项目作为BOT受到了国内外广泛承认,并已在特许经营期满后于成功移送给本地政府由于项目时间较早,文献较简朴只有几页纸项目的外商是广东华侨，其在商业因素外尚有回报家乡的意思,这也是在合同简朴条件下项目能顺利执行的因素固然,项目也留下了某些教训例如,投资商是按照特许经营期限进行项目设计的，诸多设施在移送给政府后需要重新建设 摸索阶段的项目都是投资人发起、通过谈判和政府达到一致的，没有招标过程这些项目也是地方政府自发进行的,没有中央政府的关注、总结和大规模推广。

第二阶段—试点阶段19９4年到是国内ＰＰP发展的第二阶段—试点阶段本人是在这个阶段开始研究和从事ＰＰP工作的,迄今国内学术界较早研究PPP也是从这个阶段开始的试点阶段的工作是国家计委有组织地推动的,这点与摸索阶段不同1992年初邓小平南巡以及当年终召开的十四大确立了社会主义市场经济体制,为基本设施市场化投融资改革提供了理论根据1９93年新一届政府成立后,国家计委开始研究投融资体制改革,涉及BOT可行性问题199３年终国家计委官员下海成立了博拓投资公司，其英文就是BOＴ博拓公司成立后开始运作北京的京通迅速路ＢOT项目，由于某种因素未能成功,最后首创公司代表政府投资建设１99４年国家计委选择了五个BＯＴ试点项目—广西来宾Ｂ电厂项目、成都第六水厂项目、广东电白高速公路项目、武汉军山长江大桥项目和长沙望城电厂项目当年终又有一批国家计委官员下海成立了大地桥基本设施投资征询公司,其英文名Bridｇe　Oｆ Tｒust的缩写也是BOT大地桥成立后开始为来宾B电厂项目做准备,1９9５年５月来宾B获得了国家计委的批准由此可以拟定1９94年是BOT试点项目的起点,可以称为中国PPＰ元年1995年8月国家计委、电力部、交通部联合。