我国高等教育评估制度的合法性审视.docx

我国高等教育评估制度的合法性审视 　　摘要：以本科教学评估为代表的我国高等教育评估制度正遭受着广泛的批评和质疑，面临着合法性危机运用社会学新制度主义理论进行审视，可以看出，我国高等教育评估制度的合法性危机不仅源于自身的技术性问题，更有着深刻的制度环境影响改革的方向应首先适应外界环境变化，不断增强社会的认同度　　关键词：高等教育评估，制度环境，合法性　　现代意义上的高等教育评估在我国始于20世纪80年代中期，经过20多年的发展，已经形成了包括教学水平评估、学科评估、专业认证、大学排名等多种类型和层次的高等教育评估体系从评估主体角度来看，这些活动大致可分为三类：一类是政府部门（包括教育行政部门及其下属事业单位）组织实施的，其中影响最大的是本科教学评估；一类是社会机构组织实施的，其中最受关注的是大学排名；还有一类是行业组织实施的（此类评估较少，社会关注度不高），如中国高等学校土木工程专业教育评估委员会开展的土木工程专业评估其中第一类评估对高等教育发展的影响最为直接，也最受关注，是我国高等教育评估制度的主体，也是本文主要的研究对象在这类评估活动中，影响最大、最深，也最受社会关注的是教育部组织的本科教学评估。

在经过多年试点探索，完成首轮全面评估后本科教学评估却遭受了来自社会、高校等多个方面的广泛批评和质疑，甚至“取消评估”之声也不断涌起，本科教学评估面临着严重的合法性危机综观这些批评和质疑的内容，涉及面很广，既有评估工作本身的技术性问题，如指标体系、工作程序、评估方法等需要不断完善和改进，也有评估制度本身的社会认可度问题，也就是制度的合法性问题本文拟运用社会学新制度主义理论，主要以政府组织的本科教学评估为主要对象，分析我国高等教育评估制度的合法性问题，并提出改进的思路　　1 社会学新制度主义的合法性理论　　“合法性”是政治学、社会学领域的核心概念，其内涵不是指与法律法规相一致的“合法律性”，而是指得到社会大众或各利益相关者的普遍认同与自愿遵从马克斯韦伯（Max Weber）第一次对合法性问题作了系统的探讨，将合法性定义为人民“自愿服从”的一种政治统治或国家状态，存在合法性的政权就不需要大规模地使用强制力而使人们服从他还以合法性为标准将政治统治划分为三种类型，即人格魅力型统治如革命领袖的政权、传统型统治如君权神授的政权、法理型统治如宪政主义政权[1]尤尔根哈贝马斯（Jrgen Habermas）是合法性理论的集大成者，他在对韦伯等人把合法性作为人们对政治秩序认同和信任的事实判断这一观点进行批判的基础上，提出了“合法性意味着某种政治秩序被认可的价值”的著名论断，突出强调了政治合法性赖以存在的价值基础，并从历史的角度对资本主义社会的合法性危机进行了深入的分析[2]。

　　借用合法性概念，当代社会学新制度主义在解释组织或制度变迁的趋同化现象时，提出了合法性机制这一概念，认为当社会的法律制度、社会规范、文化观念或某种特定的组织形式成为“广为接受”的社会事实之后，就成为规范人的行为的观念力量，能够诱使或迫使组织采纳与这种共享观念相符的组织结构和制度[3]按照斯格特的理论，组织不仅受其所处环境的技术因素（即技术环境）的影响，更受环境的制度因素（即制度环境）的制约前者是从技术的角度看待组织的运行，包括组织外部的资源与市场、组织内部将投入转化为产出的技术系统等；后者则是指组织生存于其中的社会的法律制度、文化观念和社会规范等因素，而这才是组织合法性的真正根源组织之所以获得支持和合法性，是因为组织符合了‘恰当’的、建立组织的当代规范”，“符合这些信念的组织即便在没有特殊技术优势的情况下，仍能得到公众的支持和信任”[4]技术环境和制度环境对组织的影响是不同的，技术环境要求组织内部的结构和运行程序满足技术效率，而制度环境则要求组织内部的结构和制度符合社会公认的“合法性”，如果组织与其所处的制度环境不相适应，那么必然就面临着合法性的危机，进而要求制度创新　　这就是社会学新制度主义理论解释制度产生和变迁的合法性机制，它强调的是制度环境对新制度产生或旧制度变迁的重要作用。

这一机制不同于新制度经济学关于制度创新是基于利益最大化原则的效率机制的主张，即如果制度创新的预期收入大于预期成本，制度创新就会发生；反之，则制度就会处于平衡状态　　2 我国高等教育评估制度面临的合法性危机　　从合法性角度进行审视，可以看出，我国高等教育评估制度是在20世纪80年代为适应国家推行高等教育管理体制改革需要应运而生的，在建立之初具有坚实的合法性基础但在之后的不断探索和演变过程中，特别是进入21世纪以来，并没有顺应社会制度环境变化需求而及时进行变革，逐渐丧失了合法性根源　　2.1 我国高等教育评估制度的历史变迁　　无论是从政策依据还是从评估实践角度，学术界一般都认为我国高等教育评估制度始于1985年，此后大致经历了3个发展阶段：　　2.1.1 评估制度初建与试点阶段（1985～1989年）　　为适应国家推进高等教育管理体制改革，在扩大高校办学自主权的同时，加强对高等教育的宏观指导与管理，国家决定开展高等教育评估1985年5月，中央颁布《关于教育体制改革的决定》，明确要求教育管理部门“要组织教育界、知识界和用人部门定期对高等学校的办学水平进行评估”；同年12月，国家教委发布《关于开展高等工程教育评估研究和试点工作的通知》，明确提出“要有计划有步骤地进行评估的试点工作”，并对试点工作作了具体部署。

这两个事件一般被认为是我国高等教育评估制度建立的标志此后，政府教育部门和高教界积极开展相关工作，一方面通过组织研讨会、课题组等形式，大力加强评估理论研究；另一方面积极进行评估试点，据统计，从1986年至1989年，共对87所高等工科院校进行了试点评估这些理论研究和评估试点，为高等教育评估制度规范化建设和发展奠定了良好的基础　　2.1.2 评估制度规范化稳步发展阶段（1990～2002年）　　经过几年的理论研究和试点经验积累，1990年国家教委颁布了《普通高等学校教育评估暂行规定》，对普通高等学校教育评估的目的、任务、指导思想、基本形式、组织机构、评估程序等作了明确规定，确立了我国高等教育评估制度的基本框架这是我国关于高等教育评估的第一个立法，标志着我国高等教育评估开始走上法制化、规范化发展道路此后，国家在《中国教育改革和发展纲要》、《中华人民共和国高等教育法》等重要法律法规和政策文件中也都对高等教育评估制度进行了表述，教育部也于1998年针对本科教学评估中出现的问题专门下发了《关于进一步做好普通高等学校本科教学工作评价的若干意见》另一方面，评估实践也在稳步发展从1994年开始至2002年，教育部以合格评估、选优评估、随机评估、水平评估4种形式，共对252所普通本科院校进行了教学评估。

可以说，这一阶段是我国高等教育评估大面积试点、探索，日趋规范化和稳步发展的时期　　2.1.3 评估制度全面发展及反思重构阶段（2003年至今）　　2003年8月，教育部原部长周济在高等学校本科教学工作水平评估研讨班上宣布，从2003年开始用5年左右的时间对我国所有普通高等学校教学工作进行一次全面的评估，并形成5年一轮的教学评估制度2004年3月，国务院批转的教育部《2003～2007年教育振兴行动计划》指出，“建立高等学校教学质量评估和咨询机构，实行以五年为一周期的全国高等学校教学质量评估制度”同年8月教育部高等教育教学评估中心正式成立，主要任务就是负责组织实施高等学校本专科教育的评估工作从2003年开始至2008年，教育部共对589所高校进行了本科教学工作水平评估，完成了政府对高等教育质量的第一次全面审视应该说，这一轮评估对促进高校教学改革、提升教育质量的正面作用是不可否认的，但同时遭受的批评和质疑也是非常强烈而普遍的，这也引起了政府、高校及学术界的深刻反思，目前新一轮评估工作仍未启动，高等教育评估制度正在重构之中　　2.2 当前我国高等教育评估制度面临的合法性危机　　分析我国高等教育评估制度，可以看出，它从建立之初就带有明显的政府主导色彩，在之后的变迁中，经由路径依赖的不断强化，这一特征更趋明显。

在刚刚实行改革开放，国家刚开始对政府高度集权的计划经济体制和高等教育管理体制进行改革之时，由政府主导实行的高等教育评估是符合当时的社会环境的，是具有合法性的；但是，在改革开放30年后的今天，在社会主义市场经济体制已经建立，高等教育管理体制改革不断深化，高校在法律意义上已经成为面向社会自主办学的实体新的时代仍实行完全由政府主导的集权化的高等教育评估制度，就显得“不合时宜”了，这一制度已经与其所处的制度环境不相适应，自然也就难以获得社会的认同，这正是其合法性危机产生的根源所在下面，从三个方面进行初步分析　　一是评估主体单一性与利益主体多元化的矛盾在高度集中的计划经济时代，我国高等教育领域是一种一元化的办学体制，高校是政府的附属机构，高校成员作为“单位人”对学校全面依附，政府代表国家成为唯一的利益主体20世纪80年代，高等教育评估制度产生之时正处于国家对计划经济进行改革的初期阶段，并未出现明显的利益分化因此，国家建立以政府为单一主体的一元化评估制度，是与当时高等教育系统利益关系和社会的普遍认识相适应的，自然也就能够得到高校及社会的认可与接受但是，随着社会主义市场经济体制的确立以及高等教育体制改革的深入，高等教育利益格局逐渐出现了分化，“计划经济体制下中国公立高校政府‘一言堂’的利益垄断格局，被以教师为代表的教职工群体、以书记和校（院）长为代表的校（院）级管理者群体、学生群体及合作办学者等多元利益主体并存的格局所取代”[5]。

虽然关于利益主体的划分，不同学者有不同的观点，但高等教育多元利益主体生成的事实已经得到了社会的普遍认同在这一背景下，仍然坚持政府主导的一元化评估制度，忽视其他利益主体的参与意愿、价值取向和利益诉求，既与利益主体和价值取向多元化的社会环境不相适应，也背离了社会公众的普遍认知，自然就再难以得到人们的信任与认同　　二是政府行政控制与高校自主办学的矛盾如前所述，我国高等教育评估制度最初是作为政府对高等教育进行宏观管理的手段而建立的，体现的是政府对高校进行管控的思想在之后的变迁演化过程中，由于路径依赖的不断强化，政府行政控制的色彩日益浓厚，无论是被评对象（高校）的被动接受，还是评估活动的组织、评估专家的选择、评估结果的确定等，都体现了明显的行政干预性质这种特征与被国家法律和社会普遍认同的高校自主办学理念是相矛盾的大学自治一直是高教界普遍认可的办学理念，高校面向社会自主办学也一直是我国高等教育改革的基本走向虽然国家在多个重要法律法规和政策文件中都强调要扩大高校办学自主权，使高校能够“面向社会，依法自主办学”，而且在实践中高校的办学自主权也确实不断得到增强，但政府对高校的控制和直接管理色彩依然很浓正如有学者所言，改革开放以来，“我们在推动高校办学自主权方面做了许多工作，也取得了不少成绩。

但是，政府对高校的管理，手段仍比较直接，管得还比较细，转变政府职能的工作还有待深化”[6]在这种情况下，行政色彩过于浓厚的高等教育评估很容易被认为是政府对高校进行管制的工具而遭到质疑和批评评估功能体现出局限于监督与管理的单一化和狭隘化，高等教育评估也就演变成政府及其教育行政部门依据一定的评估指标体系对高等学校进行检查、评价的一种具体行政行为明显的行政行为化倾向使得高等教育评估被批评是政府强化规制的一种手段[7]这与高校追求自主办学的理念和改革趋势是背道而驰的，自然也就难以得到人们的信任与认同　　三是政府职能定位与社会角色认同的矛盾在高度集中和封闭的计划经济时代，政府处于统治地位，是一个全能者的角色。