农业保险发展中的政府与市场：一个分析框架.docx

农业保险发展中的政府与市场一个分析框架 张祖荣+孙海明+杨红蕾摘要：农业保险要健康稳定发展，需要政府承担引导、促进的责任近年来我国政府出台了一系列农业保险支持政策，涵盖经济、立法和行政等各个方面，大力促进了农业保险的快速发展但随着农业保险广泛深入开展，政府支持不到位或过度干预的现象时有发生基于此，本文在评述我国农业保险支持政策的基础上，借鉴国外政府引导农业保险发展的成功经验，试图构建一个“政府引导、市场运作”的农业保险发展分析框架，界定政府与市场的行为边界，明确政府的作用范围，以便更好地发挥政策的引导、促进作用和市场的资源配置作用应用这一分析框架，加强和改善政府引导农业保险发展，就应基于农业保险市场化取向，健全农业保险法律法规，完善财税支持政策，加强支持政策的协调性和执行力，鼓励农业保险公共服务组织的发展关键词：农业保险；政府；市场；分析框架：F840.66 文献标志码：A ：1001-862X（2017）06-0011-007一、引 言同志2016年3月5日参加《政府工作报告》审议时指出，深化经济体制改革，核心是处理好政府和市场的关系，这就要讲辩证法、两点论，“看不见的手”和“看得见的手”都要用好，关键是加快转变政府职能，该放给市场和社会的权一定要放足、放到位，该政府管的事一定要管好、管到位，坚决扭转政府职能错位、越位、缺位现象。

1）农业保险发展中也要处理好政府与市场的关系，界定政府与市场行为边界，明确政府的职能范围，尊重市场规律，充分发挥政府与市场这“两只手”的作用我国农业人口众多，农业自然灾害严重，开展农业保险对促进我国农业发展、保护农户正常收益、保障国家粮食安全等有重要意义因而，无论是政府层面，还是农户层面，都对农业保险有迫切需求近年来，我国政府高度重视农业保险的发展，从立法、财政、行政等方面制定了一系列农业保险支持政策，农业保险得到快速发展，对保障农业生产和国家粮食安全、稳定和增加农民收入发挥了积极作用与商业性保险不同，农业保险发展中，政府是重要主体，但它需要在与市场的互动过程中解决农业保险发展问题发展农业保险，需要政府承担关键责任，选择合适的实现路径，矫正市场失灵，这已成为世界各国的共识但是，强调政府在农业保险发展中的作用，应恰当界定政府与市场边界，政府才能更好地找准引导和促进农业保险发展的着力点，形成政策的累积效应，达到倍增的效果如何划分政府与市场边界，有效发挥政府的职能作用，这是关系到农业保险能否持续、健康、稳定发展的重要问题基于这一认识，本文试图从评述我国农业保险支持政策出发，借鉴国外农业保险发展的成功经验，构建一个农业保险发展中政府与市场关系的分析框架，并提出相应的政策建议。

二、我国农业保险支持政策述评目前，我国农业保险支持政策主要包括以下三个部分1.行政支持政策我国农业保险行政支持政策主要体现在历年的中央“一号文件”与国务院2006年颁布的《关于保险业改革发展的若干意见》（国发〔2006〕23号）和2014年颁布的《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》（国发〔2014〕29号）文件上其核心是要求建立政策性农业保险制度，内容包括发展模式、经营原则、补贴方式、再保险、大灾风险分散机制等方方面面2007年的中央“一号文件”提出，发展我国农业保险，要坚持“政府引导、政策支持、市场运作、农民自愿”的原则尤其值得指出的是，从2004—2016年的中央“一号文件”，每年都有涉及农业保险发展的专列条款各省（市、自治区）根据以上文件精神，结合本地区实际情况，也相继出台了发展农业保险的具体措施行政支持还包括乡镇、村干部对开展农业保险的具体服务工作，例如，宣传推广、代理投保、协助理赔等2.经济支持政策经济支持主要包括保费补贴和税收优惠我国中央财政农业保险保费补贴试点始于2007年，实行省级财政补贴一定比例保费后，中央财政再补贴一定比例保费的“联动补贴机制”，补贴方式主要基于财政部颁布的《中央财政种植业保险保费补贴管理办法》（财金[2008]26号）与《中央财政养殖业保险保费补贴管理办法》（财金[2008]27号）。

目前，保费补贴险种达20多个，包含了主要的种植业保险和养殖业保险；补贴区域由最初的吉林等6省（市、自治区）推广到全国所有省（市、自治区）中央与省级财政补贴险种和补贴比例见表1另外，虽然没有明确规定省级以下财政提供保费补贴的比率，但据我们调查，大部分省（市、自治区）要求县市级财政承担10%～20%的保费补贴2007年以来，中央财政保费补贴金额逐年增加，2016年达到了158.3亿元（见表2），年均增长达24.84%税收优惠方面：一是对农业保险保费征收3%的营业税，比一般金融保险业5%的营业税率，优惠了40%；二是对农业保险保费收入按90%比例计算所得税额；三是税前列支农业巨灾风险准备金，免交所得税；四是对农业保险及其相关技术培訓业务免征营业税等从保费补贴情况来看，我国各级财政农业保险保费补贴率高达80%，高于美国平均约60%的补贴水平，但我国农业保险财政补贴方式单一，目前仅对投保农户提供保费补贴，而美国等发达国家除了提供保费补贴外，同时对保险公司提供经营管理费用补贴及再保险补贴等从税收优惠方面看，与农业保险发达国家相比，仍有一定提升空间和改进余地3.法律法规建设目前我国农业保险法律法规建设取得突破性的进展，从2013年3月1日起，我国首次制定的《农业保险条例》（以下简称《条例》）正式实施。

《条例》明确了农业保险的地位和作用，区分了政策性农业保险与商业性农业保险经营范围，确立了我国农业保险的市场组织结构、经营模式、监管模式等《条例》的实施有助于我国农业保险健康、稳定发展，但相关法律法规仍不健全endprint近年来，在各级政府的大力推动、各级财政的大力支持下，我国农业保险得以快速发展，保费收入由2007年的53.33亿元增长到2016年的417.7亿元，年均增长约25.7%；风险保额由2007年的1126.2亿元增长到2016年的约2.16万亿元，年均增长约38.8%； 2007年的保险赔款为29.21亿元，2016年为348.8亿元，年均增长约31.7%，有效发挥了保险的经济补偿功能，实现了财政投入的放大效应，对促进农业生产、稳定和增加农户收入，起到了重要作用农业保险支持政策是一个完整体系，包括立法支持、经济支持和行政支持，三者相互影响，相辅相成，必须协调一致虽然我国农业保险支持政策取得了显著成效，但仍然存在不少问题一是有的政策落实不到位，比如，中央“一号文件”中多次强调的再保险支持政策尚未落实、大灾风险分担机制尚未建立二是实践中基层政府的不当干预或合谋时有发生比如，灾害损失发生后，有的地方政府要求保险公司协议赔付，从中牟利；有的地方则出现基层政府与农户合谋，骗取中央财政保费补贴资金；有些地方政府领导不考虑保险公司的实际经营能力，直接人为分配市场资源，出现严重的“寻租”现象 [1]。

三是财政补贴政策与税收优惠不够协调，比如，对农业保险进行保费补贴的同时又征收保费收入税等，财税支持政策有待优化配合在引导农业保险发展方面，国外政府的有益经验可资借鉴三、政府引导农业保险发展的国际经验与启示1.立法方面庹国柱等（2002）[2]认为，由于农业保险既不同于商业保险，也不同于社会保险，而是介于两者之间的一种政策性保险，因此，农业保险不适用于针对商业保险制定的《保险法》，也不适用于规范各种社会保障的《社会保险法》农业保险成功开展的国家都在试点之初就重视农业保险法规建设以美国为例，1938年颁布了《农作物保险法》，对农业保险的目的、性质、实施办法、经营机构、再保险，以及监管等都做了明确规定或规范，为农业保险发展提供了法律依据该法还把农户参加农作物保险与政府其他福利计划结合起来，例如，不参加农作物保险的农户，就不能获得政府的农户贷款计划、农产品价格保护计划等的支持，实际上是一定程度地强制农户参加农作物保险[3]此后，《农作物保险法》在实践中不断修订和完善，成为农业法案中最重要组成部分，至2015年，《农作物保险法》的修订达20多次，其中1980年、1994年、2000年和2014年分别进行了四次重要的修订和改革。

1980年的修订首次规定对投保农户提供保费补贴，将农作物保险作为农业灾害保障的主要形式予以支持，其后几次重要修改都增加了政府财政补贴预算，提高了保费补贴率，鼓励农户参加农作物保险2014年修订的《农作物保险法》又增加了补充保障选择计划（SCO）和累计收入保护计划（STAX）两个险种，并取消了直接支付和反周期支付等政府补贴计划，更加凸显了农业保险在农业支持政策中的重要性[4]其他农业保险发达国家，如加拿大、日本等，也很重视农业保险法规的建设与完善我国农业保险法规建设刚刚起步，尤其需要借鉴国外成功经验2.经济方面国外农业保险经济支持项目主要包括政府财政补贴与税收优惠政策以美国为例，美国政府1980年开始对投保农户给予平均约35%保费补贴，补贴率依不同险种和不同保障水平而有所差异，同一险种保障水平越高补贴率越低，同时对保险公司提供纯保费的10% ～20%作为业务费用补贴此后，通过多次修订《农作物保险法》逐步提高了保费补贴率，为鼓励农户选择保障水平较高的险种，特别提高了其补贴率，Smith and Glauber（2012）[5]实证研究结果表明，2000年后平均保费补贴率提高到约60%，2007—2010年农业保险实际参与率达到80%～85%。

在《2014年农业法案》中农业保险预算支出将在未来10年增加57.2亿美元，是12项预算中增加最多的一项；从总量看，美国未来10年农业保险财政补贴预算额为898.3亿美元，仅低于“营养计划”的预算支出；另外，对新增的两个险种（SCO和STAX）分别给予了65%和80%的保费补贴比例[4]目前，美国有20多个农业保险险种获得政府财政支持，覆盖的农作物和牲畜达124种之多税收优惠方面，对于经办机构涉及农业保险业务的一切财产、保费、资本、准备金、结余、收入、财产权等，免征包括国家所征税种和各地方政府所征税种的所有税收[6]全面的税收优惠政策大大降低了农作物保险公司的经营成本，提高了农业保险的有效供给质量综上，美国农业保险财税补贴的特点，一是保费补贴率与保障水平相关，农户可选择不同的保障水平投保二是财政补贴项目包括对投保农户的保费补贴、对经办机构提供业务费用补贴、再保险支持以及农作物保险的推广和教育费用三是注重财税政策的协调统一，政策的综合效应明显3.政府与市场的关系美国、加拿大、日本等农业保险发展较好的国家，虽然各自选择了不同的农业保险发展模式，走过了曲折的试验历程，但他们都在实践过程中逐步厘清了政府与市场关系，改善了农业保险发展的制度环境。

以美国为例，20世纪初美国由私人保险公司按照市场原则经营农业保险业务，政府不提供任何补贴和其他优惠政策，由于农业保险风险大，赔付率高，保险公司连年亏损，农业保险供需失衡，导致市场失灵直到1939年美国设立了隶属于农业部的联邦农作物保险公司（简称FCIC），重新经营农作物保险，实质上是政府直接经营由于缺乏经营经验，以及逆向选择与道德风险等原因，也以失败告终，出现了“政府失灵”鉴于农业保险业务由私人保险公司独立经营以及政府主办都遭到失敗的经验教训，经过长时间的探索，美国农业保险逐步形成了 “政府主导、商业运营、服务配套”“三位一体” 管理体制机制[4]，明确了政府的责任，厘清了政府与市场的关系政府主导，即由政府设立的管理机构风险管理局（RMA），负责制定农业保险财政补贴与税收优惠等政策、审核保险公司经营农业保险业务的资质条件，对投保农户提供保费补贴、对经办保险公司提供管理费用补贴以及再保险保障，研发和审核农业保险险种、资助风险管理研究和推广项目等所谓商业运营，就是由保险公司按照市场规则经。