法国绩效预算改革.doc

法国绩效预算发展及其经验摘 要：在新公共管理运动的影响下，法国对传统的政府预算进行了变革，增进议会的权力，引入绩效管理，并对预算按功能进行了重新分类2001年8月1日，法国颁布了新《财政法组织法》（La loi organique relative lois de finances,LOLF），明确提出创立以结果和绩效为导向的绩效型公共预算体系，构建以“任务”—“项目”—“行动”为基础的三层级新公共预算框架本文全面介绍了法国绩效预算改革的背景原因与具体内容，分析了其取得的成绩及存在的问题，并探讨了这些改革措施对中国改革的启示及借鉴意义关键词：新LOLF；法国绩效预算；成效；借鉴意义一、法国的绩效预算改革背景长期以来，法国在政府预算管理上形成两大鲜明特点一是法国政府实行集权型的预算管理体制在政府预算方面，行政部门的力量超过议会，尤其是法国财政部在政府预算分配和预算执行过程中具有绝对的主导权二是法国政府更加强调对法规和预算的遵守，忽视预算资源使用的绩效集权型的预算管理体制使法国在保障资金安全性方面拥有较大优势然而，法国在预算分配上，几乎没有采用任何评估，多年规划或项目审核的措施，法国传统上是增长型的预算，即以上年度预算为基数，参考新的因素进行调整，在预算执行中，法国注重对法规和预算的遵守，而并不强调预算资源的使用结果。

随着欧洲一体化进程的深入，以及新公共管理运动的影响，法国正推行与新公共管理运动理念相一致的以“绩效”为基础的预算改革这场改革包括政治方面和技术方面两大目标政治方面旨在增强一会对政府预算的控制能力，具体包括增强议会与财政政策制定的联系，增强议会对预算修改和挑战的权力，以及增进议会在预算执行中的参与程度；而技术方面旨在采用绩效预算，并加强预算管理，从以资源为导向转变为以成果为导向，赋予管理者更多的灵活性以便提高效率，并对预算进行了重新分类二、法国绩效预算改革的历史沿革 1959年法国《财政组织法》规定，在没有重大问题的前提下，议会对国家45项预算进行投票，投票通过的公共预算由政府执行，但下一年度没有作出改变的公共预算内容则可以不通过议会投票而直接被执行在这种情况下，中央政府规划出的预算草案，大部分内容不需要经过与议会的协商就能够直接执行，这种方式使得议会对法国公共预算的质疑越来越多 1958年10月2日通过的法国国家宪法以及1959年1月2日出台的国家预算法规，基于理性议会制精神，实际上削减了法国议会在预算协商及预算批准方面的权利政府对于议会在预算批准权上的限制及议会对公共支出处罚权的缺失都持续影响了法国议会财经委员会的角色、权利及其投票意愿。

1999年1月，法国议会主席费比乌斯发布了一篇名为《真正的监督：征更少的税并使公共支出更有效》的报告，同年，法国国民议会发布名为《公共支出效率》的报告，随后，2000年10月，法国参议院主席兰伯特又发表了一篇名为《赋予法国一种新的财政法律是政府改革的先决条件》的文章在议会高调要求对法国公共预算透明度监督的背景下，新LOLF经过8个月的辩论，终于在2001年通过并颁布 2003年1月，根据LOLF成立了预算改革委员会其次，根据该法案，法国于2004年对政府预算按照功能重新进行了分类，建立了新的预算结构，把政府划分为34项使命，132个项目和620个活动，原有对政府预算的经济分类并没有因为功能分类而被抛弃，而是两套分类并行与预算功能分类体系相对应，在部长下面建立三级管理链条，包括项目经理，运营预算项目经理和运营单元经理，预算的责任在这一管理链条上层层分解开来；法国在项目层面上队资源的用途进行了限定，但在一个项目内的各项活动之间，项目经理对资源的分配和使用拥有自由裁量权再次，对每个项目都要求制定年度绩效计划，解释说明政策及目标，并将目标及所需要的预算资源通过数字系花，然后交给议会；而在年度终了时，每个项目都编制年度绩效报告，并在下一年度预算前进行讨论。

为便于对政府绩效的衡量，法国中央政府在2005年公布了绩效指标，包括三类：一是对公众的社会影响（更加重视成效而不仅是产出），二是对使用者的服务质量，三是对纳税人的效率 经过上述一系列改革，法国政府预算改革基本完成了既定目标法国在预算执行中，仍然实行国库集中支付制度，因为法国人认为，资金安全仍是第一位的，然后才是绩效三、法国绩效预算改革的具体内容（一）新公共预算整体构架设计第一部新LOLF于2001年8月1日经法国议会投票通过并公告颁布，历经5年繁复的准备工作，从2006年1月1日起，法国政府按照新LOLF制定了一个新的国家公共预算框架：首先，国家预算通过“任务”—“项目”—“行动”三个层级的形式呈现出来，并说明每一个“任务”的公共政策性，使得预算可读性更强；其次，国家预算以结果为导向，每一个“项目”都有其项目目标及绩效指标，作为评判该预算“项目”是否达到预定目标的标准，使得预算方案更明确更全面；最后，每一欧元的公共预算支出，不管内容是否改变，都需要通过议会辩论并投票通过，使得预算方案更合法更透明更有公信力二）新公共预算各级管理者权责分析同一公共预算“项目”下不同“款”之间预算资金分配的可互换性。

对同一预算“项目”支出总额的限制及不同功能之间预算金额的可互换性，事实上给予了公告预算管理者更多的自主权当然，公共预算管理者们只有在达到既定的预算目标时，才能获得更大的自主权项目”负责人将公共行政部门与国家公共政策紧密联系起来实际上他们在相应中央部门部长的授权下领导公共预算“项目”，同时被议会的财经委员会所监督另外，他们还参与制定其所领导的公共预算“项目”的战略目标，并且就像前文中强调过的，他们拥有非常大的自主权用以最佳地实现既定目标除了对公共预算资金在同一个项目中的分配拥有很大的自由权限外他们还可以组织所拥有的人力资源，因此这也与该部门内的财务总监及人力资源总管密切相关 最后，当他们认为必要的时候，他们可以将他们所负责的公共预算“项目”划分为不同的可操作型目标，也就是我们下面要阐述的“项目下的可操作型预算”( Budgets Oprationnels de Programme，简称 BOP)BOP 可以是国家级的、大区区域间的、大区级的或省级的它们还可以继续被划分成“可操作型预算单位”( Units oprationnelles，简称UO)从“项目”到 BOP 再到 UO 的流程，实际上是一个从方向型的领导逐步走向具体实施的过程。

（三）新公共预算绩效指标评测体系 法国新公共财政管理体制并不仅仅给予了每位“项目”负责人或者BOP负责人或者UO负责人很大程度的自主权，使其能够更加自由地运用及分配资源来达到既定目标，更重要的是这些负责人必须对既定目标负责，同时他们的工作行动与结果将被纳入绩效考核体系中 这样，从顶层到底层的所有负责人都有了必须达到的公共政策目标结果及其相对应的绩效评价指标，由此形成了法国新公共预算绩效指标的评测体系 每一个“任务”与“项目”都与既定的结果目标及绩效指标紧密联系，这些目标及指标将会通过《年度预算绩效草案》的形式被上交给议会，并向下传达至 BOP 与 UO 级别负责人在预算执行完毕后，负责人必须将其达到的结果通过《年度预算绩效报告》的形式上交给议会 在新 LOLF 框架下的法国新公共预算体系中，公共政策的既定结果目标必须能够通过数字化的评价指标进行衡量并能表现项目重点及策略它分别对应以下三个方面: （1）对于公民：公民寻求的是社会经济效益，也即公共政策所需要达到的并通过行政部门的执行而体现出的社会经济效益2）对于公共服务使用者：使用者寻求的是所提供的公共服务的质量3） 对于纳税人：纳税人寻求的是公共管理效率，即要在最低税收的基础上最优使用公共资源。

四、法国绩效预算改革取得的成绩及对我国的启示（一）改革取得的成绩1、建立“结果与绩效导向型”预算模式，优化了公共服务质量法国新公共预算体制建立的责任制建立在结果与绩效的基础之上，使得中央各部门的预算负责人需要重新根据所确立的量化的公共预算绩效指标来精准定义每一项公共支出的预算结果目标，这样，通过与量化的绩效指标的比较，最终每一项公共支 出是否达到目标便一目了然通过这种明确的以绩效指标与结果目标为基础的责任体制，从而使得公共服务质量得以有效快速优化，使得公共资源得到更加高效地利用，并通过信息公示的方式让每一位公民都能更清楚地知道政府公共预算支出的每一分钱都用到了哪里 ，用途是否合法合理，最终是否达到了初定的预算目标 2、赋予管理者更多“责任制”下的自由裁量权，提高了公共支出使用效率2006 年新 LOLF 具体实施之前，各种用途的公共预算资金一经确定，通常情况下是不能改变的但新将所有公共预算资金进行整体性融合， 使得“项目”负责人可以在“责任制”的框架之内，在必要的情况之下，在将同一个“项目”内不同“款”之间预算资金进行用途互换，让一个“项目内的公共预算支出可以更加充分有效地以最优结构被利用，减少结构性浪费，提高支出效率。

这样既优化了支出结构，又防止了将本应服务于公民的公共支出滥用于公务人员福利，同时也有利于控制法国的赤字财政现状3、预算文件更完整易读，增强了议会对公共预算的监督权利直到 2005 年，94% 的公共支出都在下一年自动延续，也就是说一项新的公共支出在经过议会第一次投票确立后，下一年基本不再需要经过议会再次投票确认，而是“几乎完全自动”地没有任何异议地延续下来因此只有的新公共支出经过了预算辩论及投票确立的过程而自2006年开始,34项“任务”无一例外都经过了议会的预算方案辩论及投票议会对公共预算的监督职权明显增强，此议会进入了每年都要对每一分钱的公共预算支出进行审核的时代而且新公共预算通过任务项目行动这种详细的三层级形式对预算内容进行详细剖析，可读性更强，内容更完整，有利于议会在投票前对公共预算内容进行事前更加透明化的监督二）法国绩效预算对我国的借鉴意义尽管我国暂时还不具备全面引入绩效预算的条件和环境，如存在财政法律体系不健全，各级政府的法律遵从度很低，合规性差，而且权力机构和民众还不能对政府的预算活动施以有效监控等问题但是，加强预算管理，提高预算绩效，是我国政府预算管理改革的目标和任务，我国可借鉴法国绩效管理的经验，在预算管理中引入绩效管理理念和某些做法，同时积极进行法制环境的建设、相关技术的研究及监督体系与监督意识的培养，为未来进行绩效预算改革准备必要的条件。

首先，需加强预算法制建设，树立全民特别是公务人员的法律意识，为引入绩效预算打好法律基础；其次，可借鉴国外丰富实践经验，开始逐步研究结果目标及绩效指标的制定，并学习建立公共会计系统，为实施绩效预算打好扎实的技术基础；最后，应强化预算监督体系，增强公民的监督意识及公共部门的被监督意识增加预算透明度，加大预算信息化建设，将更完备易读的预算信息及文件予以公开披露以供公民共同参与并监督 ，为引入绩效预算做好必需的制度及意识上的准备。