自贸区法治政府的全面改革创新试验：以广东为视角.docx

自贸区法治政府的全面改革创新试验以广东为视角 第一节 广东自贸区法治政府综合改革创新《中国（广东）自由贸易试验区总体方案》中明确战略定位为广东自贸区依托港澳、服务内地、面向世界，将自贸试验区建设成为粤港澳深度合作示范区、21世纪海上丝绸之路重要枢纽和全国新一轮改革开放先行地整体上看，广东自贸区涵盖广州南沙新区、深圳前海蛇口、珠海横琴新区三大片区，覆盖地域面积超过116平方公里如果说上海自贸区的一枝独秀代表着中国自贸区发展的初步探索，那么包括广东省在内的第二批自贸区的启动则意味着自贸区进入了快速成长期广东自贸区将复制上海经验，但并非简单“克隆”：政策重点上，自贸区具有鲜明的融合港澳的定位；战略规划上，提出增强辐射带动，对接“一带一路”倡议；开放力度上，广东在已有平台上发挥其效率优势，变革步伐可能更快从定位来看，广东自贸区的3大片区功能定位各有侧重：广州南沙新区片区临近广东省省会广州，在粤港澳大湾区中既能够服务港澳特区，又能够快速连通内地，科研教育以及科技创新基础优势明显，在航运物流、国际贸易以及高端制造等领域均具有领先优势；深圳前海蛇口片区则依托深圳高新科技创新基础和国内金融中心地位，能够有效发挥毗邻香港的优势，重点发展金融和科技等战略性新兴产业；珠海横琴新区片区主要对接澳门的旅游休闲特色，重在发展商务金融服务和文化科教等产业，促进澳门经济多元化发展，协同粤港澳大湾区服务业发展（见表2-1）。

表2-1 《中国（广东）自由贸易试验区总体方案》主要要求粤港澳服务贸易自由化扩大对港澳服务业开放，允许其经营独资船运、旅行社、留学中介、认证检测、高端医疗等；推进粤港澳服务业人员职业资格互认，为高层次人才入出境、居留、创业等提供便利金融创新推动粤港澳跨境人民币结算、借款，企业在港发行股票，人民币债券发行及资产转让等；简化银行、保险等金融机构准入，发展第三方支付、融资租赁等；推动资本项目兑换改革、港澳同业跨境担保、境外融资和发行债券等；加强金融风险防范，完善反洗钱、反恐怖融资机制投资管理优化法治环境，完善知识产权管理体制，发展国际仲裁、商事调解机制；实施投资负面清单管理模式，建立“一口受理、同步审批”的高效服务模式贸易发展鼓励企业设总部及整合性营运中心，发展粤港澳离岸市场、融资租赁异地托管、电子商务等；探索航运规则对接，放宽外资船舶经营许可，发展航运金融、中转集拼业务等监管税收实行“一线放开、二线安全高效管住”的通关监管模式，探索海关监管及检验检疫监管制度创新；落实现有促进贸投的税收政策，探索适应境外股权和离岸业务发展的税收，推动退税试点辐射带动引领珠三角加工贸易转型，支持加工贸易结算业务，建立内销平台，开展高附加值业务；打造泛珠三角区域发展综合服务区，鼓励内贸，发展外贸服务企业，构建国际交易、信息和价格形成中心；支持“走出去”，完善服务和风险控制体系，鼓励对外投资创新和利用港澳资本市场表2-1 《中国（广东）自由贸易试验区总体方案》主要要求事实上，广东自贸试验区自正式挂牌以来，积极推动改革创新，各项工作取得了积极成效。

自2015年起成立1年内，广东自贸区内注册企业就超过5万家，包括2万多家金融类企业，注册资本在10亿元以上的超过220家，还有31家世界500强企业在广东自贸区兴办50多个项目此外，广东自贸区在制度创新方面走在全国前列，自挂牌以来已经梳理出60条改革创新经验（见表2-2），并得到商务部的肯定，其中27条已在全省推广落地（见表2-2）[1]表2-2 广东自贸区改革创新相关经验相关领域推广范围2015年2016年2017年投资便利化全省9项：建立“一口受理、同步审批”的“一站式”服务模式、10项：扩大外籍人员子女学校的设立区域和招生范围、允许独资举办非学历中等职业技能　表2-2 广东自贸区改革创新相关经验表2-2 广东自贸区改革创新相关经验-续表1相关领域推广范围2015年2016年2017年投资便利化全省在实施企业登记注册“三证合一”的基础上实行“多证合一”、制订行政违法行为提示清单、电子营业执照和全程电子化登记管理、“互联网+税收服务”、国地税联合办税、税务网上区域通办、税银合作“税融通”、网上申领普通发票速递免费配送培训机构、允许独资举办非学历高等职业技能培训机构、企业注册住所登记改革、优化《建设工程规划许可证》审批流程、简易注销程序、企业专属网页、代开专用发票邮寄配送服务、“开票易”电子发票、免费推行CA证书　贸易便利化全省13项：国际转运自助通关新模式、加工贸易手册管理全程信息化改革、海关原产地管理改革、征免税证明无纸化改革、企业注册登记业务“关区通办”、跨境电商商品溯源平台、进口食品快速放行模式、进口酒类分类管理、检验检疫原产地签证清单管理、入境维修“1+2+3”监管模式、进境动物检疫许可流程再造、检验检疫无缝对接内陆“无水港”、建立检验检疫“电子证书”模式23项：“互联网+自助报关”、“互联网+提前归类审价制度”、“互联网+互动查验”、“互联网+自助缴税”、“互联网+加工贸易”、企业主动披露制度、加工贸易行业分类监管、“一二三四”跨境电子商务监管体系、会展检验检疫监管新模式、优化原产地签证方式、入境维修产品检验监管标准体系建设、进口机动车检验监管新制度、“进口食品检验前置”监管模式、建立危险化学品“大数据”监管机制、国际航行船舶卫生检疫5S智能监管体系、船舶“无疫通行”卫生检疫模式、检验检疫流程无纸化、旅客携带物“人-机-犬-仪”四位一体查验新模式、推动进口商品全程溯源、“智检口岸”平台、市场采购监管新模式、构建“广东智慧海事监管服务平台”、出口退税无纸化7项：互联网+加工贸易边角废料内销网络交易、进出口货物检验检疫时长优化模式、随船检疫模式、毛坯钻石保税进出口监管创新模式、市场采购出口预包装食品检验监管模式、优化出口木家具及竹藤柳草制品分级监管制度、简化境外船舶在修造船厂停泊期间的边检管理措施金融创新全省1项：跨境支付工具创新2项：跨境电子商务支付系统与海关系统对接、简化外汇业务办理流程1项：粤港电子支票业务表2-2 广东自贸区改革创新相关经验-续表1表2-2 广东自贸区改革创新相关经验-续表2相关领域推广范围2015年2016年2017年海关措施部分海关特殊监管区2项：陆路跨境快速通关、国际中转食品监管　1项：加工贸易企业自核单耗省内部分口岸　2项：已放行出口货物“先装船后改配”、出口货物“一次申报、分批出境”1项：旅检小额税款便捷支付优化政务环境全省　　10项：商事登记银政直通车服务、一般纳税人资格登记网上办理、移动缴税、制定“纳税提示清单”及“涉税风险提示清单”、国内航行内河船舶进出港管理新模式、优化船舶安全检查流程、船舶安全检查智能选船机制、海运危险货物查验信息化管理模式、廉洁成效评估体系、工程廉情和效能预警评估其他广州市、深圳市、珠海市2项：自贸试验区港区一体化运作、小规模纳税人简并征期2项：扩大内地与港澳合伙型联营律师事务所设立范围、知识产权易保护　表2-2 广东自贸区改革创新相关经验-续表2具体来看，广东自贸区的三大片区均在不同方面发挥了先行先试的重要作用。

一是广州南沙新区片区着重在行政审批改革和促进投资便利化方面做出了有益尝试自挂牌成立以来，为促进投资便利化和贸易便利化，南沙新区片区累计形成超过200项制度创新成果，10余项在全国获得复制推广[2]此外，南沙新区片区还在跨境电子商务监管等方面取得了突出成果通过实施“一口受理”、十三证三章联办，南沙新区片区实现各部门之间的信息共享和高效审批；在商事登记改革方面，深化证照分离改革，深受企业欢迎与此同时，南沙新区片区还将商事服务延伸至香港，“智慧口岸”在全国形成示范在全国率先推出并实施“互联网+易通关”模式，为企业节约了大量的报关成本，深受广东和全国各地企业的欢迎[3]二是深圳前海蛇口片区全方位推动制度创新体系建设，成效显著前海蛇口自片区挂牌成立以来，已经在金融、法治、监管等领域形成了超过200项创新成果，在全国首创或领先的成果超过70项，在广东省范围内复制推广超过30项，占全省的56%[4]一方面，深圳前海蛇口片区在推动法治建设领域不断创新，通过对标香港法治环境，加强法治改革创新试点工作，在推动律所联营、商事调解和仲裁等ADR争端解决途径以及外国法查明等方面均取得了显著成效，同时，深圳前海蛇口片区在全国率先推出关于法治建设顶层设计的规划文件《前海中国特色社会主义法治建设示范区规划纲要（2017-2020）》，为前海片区法治政府建设提供了全面规范。

另一方面，深圳前海蛇口片区还在金融监管领域积极吸纳科技监管技术，利用大数据、人工智能等先进技术构建新社会信用体系，将企业画像和企业信用纳入监管轨道，同时加强金融风险风控机制，针对深圳金融创新活跃、金融企业集聚等特点，在行政管理和制度规范领域全面实现风险监控覆盖，对存在金融风险隐患的企业进行整理分析，为国内守住不发生系统性金融风险的底线提供了有益的实践经验三是珠海横琴新区片区在扩大对澳门交流开放、促进产学研一体化发展方面开展了卓有成效的尝试横琴新区片区积极发挥经济特区和地缘优势，在政府智能化监管服务领域积极改革创新，实际落地改革措施超过200项，有17项改革措施进入广东自贸区首批可复制推广经验，包括商事主体电子证照银行卡在内的创新案例已经获得了市场的普遍认可[5]此外，横琴新区片区还积极发挥澳门大学的人才优势，出台多项政策吸引外国人才，公布了16项关于外籍人才出入境和停居留便利政策措施，以及增设申请在华永久居留渠道，签发加注“人才”、“创业”及“实习”等签证，放宽居留许可有效期限等创新实践第二节 法治政府语境下广东自贸区的探索方向一 以政府职能转变为核心的体制机制创新（一）政府治理机制的改革政府职能转变，是自贸区建设和改革试点的重要一环。

政府职能转变是推进政治体制转轨的起点，也是深化行政体制改革的核心政府治理机制的改革是自贸区法治政府建设的重要抓手，也是推动政府职能转变的重要动力，通过政府治理机制改革，广东自贸区进一步激发了市场活力，增强了内生动力，也为我国法治政府运行机制的建设提供了有复制和推广意义的示范[6]1.政府治理的转变自挂牌成立以来，广东自贸区在政府治理方面开展了一系列探索实践从清单制度改革到简政放权，都是政府治理机制转变的新尝试更为重要的是，自由贸易区政府职能的转变，集中体现在以负面清单为核心的依法行政转变，在既有准入“负面清单”制度的基础之上，通过推行和完善权力清单、责任清单制度，进一步厘清政府与市场的边界，结束政府对市场的不当干预，以明确的界限划定政府行政的边界，以法律授权为准绳判定政府行为的正当性，进一步推动政府治理的规范化和科学化一是强化“负面清单”，集中体现“法无禁止皆可为”广东自贸区以现有《外资投资产业指导目录》这一正面清单为基础，确定自贸区经济活动的负面清单，并遵照法律授权的要求，对负面清单之外的行业和项目实行准入在经历了上海自贸区在负面清单制度领域5年的探索之后，现有负面清单制度已日渐成熟，广东自贸区从法治政府和制度创新的角度，进一步优化了负面清单管理模式，特别是推动负面清单与国际规则接轨，逐步对接国际高标准，倒逼区内经贸制度的完善和政府行政管理水平的提升，促进全面深化改革进程。

[7]二是强化“权力清单”与“责任清单”，规范政府权力行使广东自贸区在负面清单制度的基础上，进一步推行和完善了权力清单与责任清单制度，将中央《关于推行地方各。