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夜驚GO的变化与发展趋势我国NGO的变化与发展趋势―邓国胜博士在清华大学的讲演（节选）本讲演分析了 1995年以来中国NGO （非政府公共部门）出现的 新变化指出这一变化具体表现在：中国NGO的自主性有所增强，NGO 的社会影响力也有所增加随后，依据中国NGO变化的原因，提出了 中国自上而下NGO发展的供需理论和自上而下NGO变革的推拉理论 最后，预测了我国未来NGO发展的趋势讲演指出，在未来较长的一 段时期，中国自上而下的NGO将会有选择性地发展，如行业协会、公 益性组织等，自上而下的NGO仍将占据主流模式1949年以后，中国NGO （非政府公共部门，下同-编者注）的发 展大致经历了四个阶段第一个阶段是从1949年到1966年的初始发展阶段这一阶段出 于政治吸纳的需耍，建立了青联、妇联、工商联、科协等大型的人民 团体和大量学术性、文艺类社会团体第二阶段是从1966年到1978 年的停滞期这一阶段由于〃文化大革命〃的影响，已成立的社团几乎 停止了活动，也没有成立新的社团；第三阶段是从1978年到1995年 的恢复发展时期这一阶段为了适应改革开放的需求，社会团体大量 涌现，特别是行业协会、基金会发展非常迅速；第四阶段从1995年 至今。

与前几个阶段相比，这一阶段中国NGO有了一些实质性的变化, NGO在社会经济乃至政治发展中扮演了新的角色NGO的自主性有所增强1、1995年之后自下而上的NGO大量涌现1995年之后，中国自下而上的NGO开始渐趋活跃，数量也日益 增多早期这类自下而上的NGO主要集中在北京、云南等地，活动领 域集中在妇女、环保、扶贫等领域而近年来，这类组织开始扩散到 上海、天津、重庆等直辖市和河北、陕西、四川等许多省份的城市， 甚至部分农村地区，活动领域也市传统的妇女、环保、扶贫等领域扩 展到流动人口、艾滋病、法律援助、残障儿童、孤儿与罪犯子女的教 养、民间智库等中国NGO—个显著的变化就是一批口下而上的口主 性NGO的兴起那么，这种自下而上NGO的兴起的原因在哪里？从需求的角度看，1992年邓小平同志南巡谈话以后，中国开始 全面推进社会主义市场经济体制的建立在由计划经济向市场经济的 转型过程中，政府特别是地方政府的财政不堪重负，无力解决众多的 社会问题，需要借助民间的力量提供更多的公共服务从供给的角度看，实行市场经济体制后，民间拥有的资源越來越 多，民间自由活动的空间也越來越大;1995年Z后，除联合国体系 增大对自下而上NGO的资助力度外，发达国家的海外开发援助机构（ODA）和国际金融组织也开始关注中国口下而上NGO在援助项冃中 的作用，并为NGO提供了资金方面的支持；而中国高等教育的普及则 为自下而上的NGO提供了人才资源。

然而，虽然从相对数来看，近年来中国口下而上的NGO发展很快, 但是从绝对量来看，自下而上NGO的数量和规模还非常有限根据《中 国发展简报》和清华大学NGO研究所等有关资料的估算，目前中国稍 微有点知名度的民间自发公益类NGO仅有300家左右，其中主要集中 在环保、热线、扶贫和残障儿童教养领域显然，这与双重管理体制 的限制有很大关系另外一个限制來源于缺乏信息沟通的渠道很多自下而上的NG0 不清楚可以从哪里获得资源、如何获得其结果是少数知名的NG0拥 有的资源过多，而一些真正需要资助的自下而上NGO 乂因为信息渠道 不畅通而无法获取资源2、自上而下的NG0自主性有所增强1995年之后，中国自上而下的NG0也发生了一些变革其中， 变革幅度相对较大的是那些原木为了争取境外资助或便于与境外开 展合作而由政府建立的NGOo这些组织的领导人最初大多是政府的官 员，领导人的职务也是经由政府任命的成立伊始，这些机构往往是 一套人马两块牌了，对外是NG0的身份，对内则是政府机构的身份 然而，在与境外组织合作的过程中，组织的领导人获得了很多对外交 流与培训的机会，接触到许多国外的资助机构，并看到一些自下而上 NGO成功运作的范例，特别是组织在运作过程中逐渐产生了自己独立 的利益。

因此，当〃小政府、大社会〃政策逐渐明晰化和政府机构不断 裁员以后，这些领导人便开始对组织进行变革由于这些机构在成立 Z时为了合作需要，大多在民政部门登记注册，有独立的法人资格， 而且组织的资金來源不是政府拨款，因此很容易赢得组织独立的人事 任免权、财权和决策权再加上这些组织的领导人在国内外已经有了 一定知名度，并且政府要依靠他们为地方争取到更多的资金援助，因 此组织的NGO身份逐步由虚变实，而官方的身份便逐步由实到虚基金会是所有政府办NGO中最具有独立基础和独立需求的组织 中国的基金会与发达国家的基金会并不完全相同，通常它们都是由政 府口上而下建立的筹款机构，其资金来源较为广泛，既有政府间接的 政策扶持，也有直接来源于公众、企业和境外的资金支持同时，它 们也利用募集的资金直接运作项目由于资金方面的优势，基金会在 财政方面对政府的依赖较小，因此在组织的项冃活动和日常事务的决 策方面有较大的自主性然而，同样由于资金方面的原因，基金会的 业务主管部门对基金会的控制和对也更严格一些大多数基金会并没 有人事自主权，组织的理事长、秘书长通常由业务主管部门委派，而 组织的重大活动一般也需征得业务主管部门的同意。

1995年Z后， 中国的基金会也有一定程度的变革，一些运作较好、资金较为充裕的 基金会开始通过媒体的报道和扩大组织在国内外的知名度來谋求组 织更大的自主性行业协会是近來变革呼声较高的一类NGO例如，2002年初，上 海市提出了〃要把推进政会分开作为发展、改革行业协会的重要切入 点〃、〃政府有关职能部门要在机构、人事等方面与行业协会分开，行 业协会办事机构不得与政府有关部门的T作机构合署行业协会的领 导经选举产生，一般由企业经营者担任政府工作人员不得担任行业 协会的领导职务〃 O而其他一些省市自治区也在积极探索行业协会的 变革改革的基本思路是实行政会分开，促进行业协会的自我服务、 自我管理、自我发展1995年Z后，还有一类特殊的〃 NGO 〃也在开始探讨组织的民间性、 自主性问题，这就是中国独特的人民团体人民团体是指那些参加人 民政治协商会议的群众团体，如工会、妇联、共青团、科协等根据 《社会团体登记管理条例》规定，人民团体不必在民政部门登记注册 有意思的是，1995年为了参加世界妇女大会，妇联主动提出要在民 政部门登记注册而科协系统也在开始讨论如何减少对政府的依赖 性、加强与会员的联系和为会员服务等问题。

可见，1995年Z后，中国自上而下的NGO也在酝酿变革那么 这类NGO变革的原因与动力是什么呢？首先，变革的推力來自于政府 自上而下的改革长期以來，政府办NGO的机构臃肿、效率低下，相 当一部分政府办NGO形同虚设，没有发挥任何实际的功效为了扭转 这种局面，同吋也为了减轻政府的财政负担，政府在20世纪90年代 初期提出了〃政社分开〃、〃1985年以后新建的各类社会组织均实行’ 经费自筹、人员自聘、活动自定'〃的方针虽然这一政策并没有得到 有效执行，但改革的方向已经较为明确，在此推动下，一些政府办 NG0开始探寻新的发展模式；其次，实行市场经济和加入WT0也是政 府办NG0变革的乂一推力特别是入世以后与国际接轨的需要也推动 了政府办NG0自主性的增强而变革的拉力首先來自于政府职能的部分转移，组织职能变迁的 结果是国家让渡了部分公共空间，这是政府办NG0得以自主行动的基 础；其次，实行市场经济以后，NG0从社会、市场获取资源的可能性 大幅度增加，这也吸引了部分有能力募集资金或通过服务收费的政府 办NGO的变革；最后，境外NG0先进的管理模式与丰富的资源也是吸 引政府办NG0变革的拉力之一然而，在政府办NG0变革的过程中，政府既希望通过改革减轻财 政负担，通过分权激活NG0的活力「乂希望这一改革不会导致失序的 局面，不会影响到社会、政治的稳定。

而一些业务主管部门出于利益 方面的原因也不愿意放弃对NG0的控制权因此在改革的过程中，政 策的推行非常缓慢，NG0变革的推力不大另一方面，当前，中国还 没有形成良好的捐赠环境和志愿文化，再加上NG0的整体公信度不 高，因此在政府削减财政支持后，NGO并不容易从国内企业和公众那 里筹集资金、招聘志愿人员再加上中国社会保障体制改革尚没有完 成，所以，政府办NG0改革的拉力也不大NGO的能力和社会影响日益扩大1、NGO实力不断增强1995年Z后，中国NGO的整体实力有了明显提高，具体表现在 以下儿个方面：第一，由单级到多元1995年之前，中国NGO中运作得较为成 功、有些实力与影响的组织可谓凤毛麟角比较而言，中国青少年发 展基金会和〃自然之友〃算得上是自上而下、自下而上NGO中的佼佼 者然而，1995年之后，中国NGO出现了群雄并起的局面在自上 而下的NGO中，中国扶贫基金会、中国儿童少年基金会、中华慈善总 会、中国人口福利基金会等组织迅速崛起，一些组织的年筹款额度已 经由1995年前的不到一千万迅速增长到五千万以上；而口下而上的 NGO中,〃地球村〃、〃北大妇女法律研究与服务中心〃、〃陕西省妇女 理论婚姻家庭研究会〃、〃农家女百事通〃等一大批民间组织活跃于社 会生活的各个领域。

这种局面的形成与媒体的宣传和国内外成功NGO 的示范作用是分不开的笫二，由单独发展到策略联盟1995年Z前，中国NG0Z间的 联系与合作相对较少，而1995年之后NGO之间的沟通与合作迅速增 多当前，NG0Z间沟通的形式主要有：会议的形式例如〃地球村〃 每年举办一些会议邀请全国各地的环保NGO参加；妇女类NGO每年举 办一次全国性的性别与发展年会；另外学术研究机构也举办一些有关 NGO的会议邀请各类NGO参加沙龙的形式例如，〃绿色家园志愿 者〃每月举办一次环保方面的沙龙；社会性别与发展协作者小组每月 举办一次性别与发展沙龙；一些在NGO工作的年轻人发起的NGO沙龙 等网络的形式例如，〃绿网〃通过网络的形式将全国各地的环保志 愿者有机联系起來；基金会与非营利机构网络和清华大学的公益信息 网为NGO提供了一个沟通与信息交流的平台等NG0Z间合作的形式主要有：一是同行Z间的合作例如，〃自 然Z友〃与天津〃绿色Z友〃合作开展美境行动项目二是跨领域NGO 之间的合作例如，中华慈善总会与中国民促会等儿家单位联合召开 国际会议三是自上而下NGO与自下而上NGO开展合作例如，中国 青少年发展基金会与〃自然之友〃合作的绿色学校项目等。

第三，由组织的无序和活动的琐碎到组织能力的全面提升1995 年之后中国少数发展起来的NGO,其组织能力的提高大致经过了两个 阶段第一阶段是从1995年前的盲目无序、活动琐碎到加强项目管 理笫二阶段大约从2000年开始，NG0由注重项目管理到注重组织 的能力建设近年来，中国针对NG0管理人员的专业知识培训H益增 多既有长期的学位教育，也有短期的培训；既有大学举办的培训， 也有一些中介机构举办的培训这些新的动向意味着中国NG0能力的 提升和发展进入了一个新的阶段中国NGO组织能力的提升与境外机构的推动有关，近年来一些 ING0 （国际非政府公共部门）和世界银行都非常关注中国NGO的能力 建设，并给予了大力资助而中国NG0之间的竞争，中国NGO与某些 境外NGO Z间的竞争也迫使一些NG0不得不尽快提升组织的核心竞争 能力第四，NG0的领导人由年老化到年轻化1995年之前，中国口下 而上的NGO中，领导人年龄普遍偏大，有的甚至在70岁左右，而30 岁以下的领导人儿乎没有然而，近年来，中国涌现了一批非常年轻 的NG0领导人，他们大多大学毕业不久，年龄普遍在30岁以下，对 NG0事业充满热清，富有创新与活力。

这些新生代领导人有的以往在 学生。