公共危机协同治理的路径选择.docx

          公共危机协同治理的路径选择                    王 涓（上海师范大学 法政学院，上海 200234）摘 要：近几年来，我国公共危机事件频发，建立一个全面整合的公共危机管理体系，提升社会整体的危机管理能力，是当前公共危机管理面临的最大挑战因此，急需调动整合广泛的社会资源，要求政府、非政府组织、企业、社会公众的共同参与基于协同治理的角度，阐述公共危机协同治理的内容框架，即内涵、价值导向和治理结构，并结合我国实际提出公共危机协同治理的路径选择关键词：公共危机；协同治理；多元主体D63 文献标志码：A ：1002-2589（2015）19-0053-03收稿日期：2015-04-16作者简介：王涓（1991-），女，江苏泰州人，硕士研究生，从事行政管理研究21世纪，公共危机事件频繁发生，美国9·11事件标志着社会进入了一个不可预知的冲突时代近几年来，各种公共危机事件在我国也不断出现，其频发度和危害性呈现出明显的上升趋势，包括玉树雅安地震、校车超载事件以及在全国大范围雾霾，涉及自然灾害、公共卫生、事故灾难、社会安全等众多方面党的十七大明确要求“完善突发事件应急管理机制”；党的十八大明确要求“加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制”。

对于政府而言，如何建立一个全面整合的公共危机管理体系，提升社会整体的危机管理能力，是公共危机管理面临的最大挑战[1]在此背景下，急需调动整合广泛的社会资源，要求政府、非政府组织、企业、社会公众的共同参与，进行公共危机的协同治理一、公共危机管理相关概念的界定对于什么是危机，笔者认为美国学者罗森塔尔的定义是比较经典的，他认为，“危机是对一个社会系统的基本价值和行为准则构架产生严重威胁，并在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其做出关键决策的事件[2]公共危机，就是突出危机的社会性或公共性，它对社会的基本价值、公共行为准则和社会公共利益造成了严重的威胁关于“危机管理”的概念，史蒂文·芬克认为危机管理是指组织对所有危机发生因素的预测、分析、化解、防范等采取的行动[3]张成福指出，所谓的危机管理“是一种有组织、有计划、持续动态的管理过程，政府针对潜在的或者当前的危机，在危机发展的不同阶段采取一系列的控制行动，以期有效地预防、处理和消弭危机”[1]对于公共危机管理，吴兴军认为，它是政府及其他公共组织，在科学的公共管理理念指导下，通过监测、预警、预防、应急处理、评估、恢复等措施，防止和减轻公共危机灾害的管理活动，并认为政府是公共危机管理的责任人[4]。

张小明认为，公共危机管理的管理主体既包括政府部门、非政府公共部门（NGO），也包括企业等私人部门，甚至也可以将公民个人涵盖在内[5]笔者认为，张小明的主张比较符合当前我国公共管理实践发展的趋向，更符合实践的需要二、协同治理概述（一）协同治理的内涵协同治理是协同学和治理理论的结合，是关于治理的新形式国内“协同治理”一词最早见于诸巍记者的一篇采访——《官民协同治理:夯实政治文明的基石》，嘉宾桑玉成教授提出“官民协同治理”的本质在于将人民视为管理的主体，视为国家的主人，并以此来承担对于公共事务的责任[6]陆氏宏提出协同治理理论的内涵包括治理主体多元性、治理权威多样性，以及机构之间的自愿平等与协作[7]笔者认为，协同治理是指治理中的多元主体协调合作，共同行动，实现资源的有机整合，共同管理社会公共事务，从而维护公共利益二）协同治理的核心协同治理的核心是多元主体间协同合作，达到治理最优协同治理不是政治实体，而是一个组织和连接社会元素的系统；它也不是一个整齐划一的空间，而是一个由不同机制糅合的整体，每个机制都有自己的治理空间，有独特的职能，这些不同机制连接构成协同治理的整体在治理过程中，治理主体充分利用各自的资源、技术、信息、知识等优势，通过协同合作，发挥出对社会公共事务“整体大于部分之和”的治理功效，克服治理的碎片化，从而达到协同治理的最优化。

三、公共危机协同治理的内容框架（一）内涵关于公共危机协同治理的内涵，笔者采用何水学者的观点，“在以网络技术为代表的信息技术的支持下，政府、非政府组织、企业、公民个人等社会多元要素参与合作、相互协调，针对潜在的和当前的危机，在危机发展的不同阶段采取一系列的控制行动，以期有效地预防、处理和消弭危机，最终达到最大限度地维护和增进公共利益之目的[8]由此可以看出，公共危机协同治理有以下几层内涵：第一，危机治理主体多元化除了政府，其他社会组织都是危机治理的参与者和行动者，不同主体发挥其特有的作用第二，协同合作是核心公共危机治理需要政府与其他社会组织通过公共讨论、协商对话的方式确立伙伴关系，共同治理公共危机，各主体之间的关系是平等和自愿的第三，公共危机协同治理的最终目的是维护和增进公共利益政府、非政府组织、企业、公民社会都应当站在公共性的立场去思考危机治理问题，服务于公共利益二）价值取向人类的一切活动都蕴含着价值，无论是个体行为还是集体行动，而且越是集体行动，就越会突出价值问题因为在集体行动中，需要认识和分析行动的价值内容，揭示行动的价值取向，提出统一的价值目标只有这样，才能够实现对集体行动的有机整合[9]。

公共危机协同治理是一个复杂的公共组织行为体系，无论是在理论上确立分析框架，还是在实践中指出行动路径，都首先要取决于它的价值取向对于一切社会治理体系而言，秩序、公平与效率、服务等，都是基本的价值”[9]我国当前的社会治理关注社会的持续发展和人的关系，以人民的根本利益为出发点，作为社会治理的基准，突出社会治理体系对人的服务功能笔者认为，服务精神是公共危机协同治理的核心价值取向，其他价值都是从属于服务价值而实现的公共危机协同治理应当首先把服务精神作为价值体系的中心，作为一种最基本、最核心的价值，发挥伦理精神和道德规范在社会治理中的内核作用，然后在服务价值的基础上去建构治理的价值体系，按照以服务价值为核心的价值体系所提供的原则去设立公共危机协同治理体系三）结构治理结构是治理目标实现的前提，职责明确的组织结构可以有效地实现组织的目标，提升组织效率，提高组织治理能力公共危机管理的多元化权力格局迫切需要在一个互动平台上塑造新的政治—社会结构及其关系模式[10]网络治理结构由此成为公共危机协同治理的必然选择，它是一个涵盖公共组织、私人组织、非营利组织和个人的整体[11]网络结构是一个利用网络与信息技术，在网络结点的信息互动与传播过程中不断建构、解构与重构的开放性结构。

网络中的各个组织通过彼此间的互动，形成危机治理的整体合力，这种动态的协同合作网络治理结构在很大程度上增强了社会应对公共危机的治理能力公共危机网络治理结构应当是由政府、非政府组织、企业、公民社会等多元主体，为了有效地应对公共危机，通过运用现代网络和信息技术而形成的一个彼此依赖、共享权力的社会协同网络系统这样的网络治理结构以扁平化、弹性化取代了传统的僵化的层级结构这也蕴含着公平、正义等内涵，是一种公共权力向社会的回归更具现实意义的是，这种网络结构能够利用自身的信息与技术优势，在危机治理中深入各个参与主体，形成一种联动的危机应急系统，从而有效地治理公共危机四、公共危机协同治理的实现路径（一）强化协同治理的理念以往的公共危机管理是把政府作为唯一主体，以管制和命令手段为主，实行的是一种自上而下的传统管理模式但是，现在这种政府单一管制方式已经不能适应多元化时代的趋势，政府虽然是公共管理的权威机构，但不应是唯一机构要实现公共危机的政府单一管理型向社会协同治理的转变，首先要实现理念的转变，从以下两个方面出发首先，转变政府理念这要求政府做到以下两点：一是重新定位政府职能，向有限政府转变政府全能式的危机管理方式很难做好危机管理工作，造成了危机治理成本高、治理效率低下的局面。

政府应积极寻求各社会组织的参与合作，在平等的地位上与其他社会组织针对公共危机展开合作，整合各种社会资源，发挥各社会组织的功能，共同应对公共危机二是由治疗向预防转变政府治理的目的是“使用少量钱预防，而不是花大量钱治疗”[12]政府应当把重点放在公共危机的预防工作上，健全公共危机预警系统，对危机信息加以甄别，提前化解危机，降低危机的损失程度其次，培养公众参与意识政府要意识到自身处理公共危机事件的局限性，积极搭建公众参与的有效平台，鼓励公众参与到社会公共事务的治理中同时向公众进行经常性的宣传教育，让公民树立起危机意识，培养公众危机意识，提高危机应对能力，使公众主动参与到公共危机的治理中去二）构建公共危机协同治理的法律制度1.建立统一的危机治理法律体系2007年我国通过《突发事件应对法》，对危机管理机构的设置及其权力、组织运行程序、公众的责任和义务、紧急管制措施规定、公民权利保障规定、政府信息通报规定等问题做出法律界定[13]可以看出我国危机治[]理机制不断成熟，但是我国公共危机治理仍存在不少缺陷大多数预案和机制停留在制度层面，没有与之配套的可行性的行为规范体系，对公共危机管理的程序、权责等规定也不明确。

应当从以下两个方面加以完善：一方面，内容要具体广泛，公共危机治理法律体系应包括国家政治、经济、社会保障、舆论等各方面的总体规定，还应包括治理的实施细则，如机构、程序、信息发布、资金和物质保障等内容，做到宏观与微观相结合另一方面，及时补充应对危机处理条例和办法每一个危机都有其特殊性，但危机处理的程序、机构、物资等方面的内容却有一定的共性我国在危机发生之后，并没有将成功的危机治理经验总结保留下来，以法律的形式固定，危机治理经验得不到延续因此，需要及时完善危机应对的具体条例，为以后危机治理提供有效的借鉴2.把危机治理的多元主体纳入法律框架内不受国家法律保护的组织不能成为社会管理主体以法律的形式明确规定危机治理中多元参与主体的参与方式、权责体系以及分工协作，保障各参与主体的治理权利，理顺各主体之间的关系，从而规范多元主体的危机治理行为，以实现协同治理危机的目标三）优化公共危机协同治理的权责体系一套完善可行的权责体系需要以确保政府的统一指挥为前提，科学划分各主体的权力和责任，合理分配资源，并对各主体进行适当的约束和监督以提高治理效率，达到公共危机整体性治理的目标1.政府公共危机管理是各级政府的职责，危机管理需要政府统一的领导和指挥。

从我国国情出发，我国有必要在中央建立较高层次的危机管理领导、指挥机构这一机构的职责在于：制定总体[来自www.lw5u.Com]危机管理战略规划；统筹危机信息系统和风险评估，做好危机预防工作；做好领导协调工作，明确各社会参与主体的职责；形成统一领导、协调分工的公共危机管理机制2.非政府组织非政府组织依靠自身专业知识向社会公众准确地传达信息，提供一定的技术支持，也能够为政府和决策者提供专业性建议因此，政府应当授权给非政府组织参与危机的治理，改变传统观念下的管理和被管理的关系一方面，政府需要授予非政府组织一定的权力，发挥非政府组织在危机治理中政府难以实现的功能，对非政府组织形成一定的激励作用另一方面，政府也要对其进行监督和制约非政府组织也存在自身的利益需求为防止其权力的扩大和自利行为的产生，政府可通过制定相应的法律法规对其加以制约，并通过政府和媒体、公众的监督实现3.企业参与危机治理可以帮助企业树立良好的形象，企业作为一种庞大的社会力量，在公共危机的治理中发挥着重要的作用在以往实践中，企业通过低价提供物品或捐赠物资参与公共危机的治理，并且在资金、人力等方面提供支持，政府应当给予其大力支持和鼓励，发挥企业独特的优势和能力，创造和谐的发展环境和空间。

但是，由于企业本身有营利性，政府在支持发展的同。