教师工资体制改革：历程、困境与出路.pdf

1 教师工资体制改革：历程、困境与出路教师工资体制改革：历程、困境与出路 一、导言一、导言 教师工资制度是国家收入分配体制的一个组成部分， 它与国家机关和其它事业单位工资体制关联在一起，对社会产生广泛影响教师工资体制的改革关于不仅关系到教师工作积极性， 影响到教育的质量，而且关乎社会的稳定和健康发展 2015 年初，中央政府为配合养老保险制度改革，同时为解决机关事业单位人员工资多年来未涨、基层人员待遇偏低的问题，国务院办公厅转发人社部和财政部 《关于调整机关事业单位工作人员基本工资标准和增加机关事业单位离退休人员离退休费三个实施方案的通知》 （国办发[2015]3 号）开始了新一轮的薪酬体制改革三个实施方案分别是：一是公务员基本工资的调整，二是事业单位工作人员基本工资的调整，三是机关事业单位离退休人员待遇的调整这次改革重要举措是，将部分津贴补贴或绩效工资纳入基本工资，适当提高基本工资的比重，同时冻结规范津贴补贴工资增长，规定各地各部门不能自行提高津贴补贴水平和调整津贴补贴标准可以看出，本轮工资体制改革的原初着眼点是关注到社会对工资“不透明”的情绪，冻结规范性津补贴，提高基本工资水平，将机关事业单位的薪酬置于阳光2 下，进而推动地区附加津贴制度改革。

随后，中央深改小组通过了“乡村教师支持计划”改革方案，并于 2015 年 6 月，由国务院办公厅印发了《乡村教师支持计划（2015—2020 年） 》 该计划采用“越往基层、越是艰苦、待遇越高”的工资激励机制来推动教师流动 2015 年，中央财政在完善城乡义务教育经费保障机制有关政策调整中，扩大“特岗计划”实施范围，将连片特困地区以外的省级扶贫开发工作重点县纳入政策覆盖范围同时，提高特岗教师工资性标准 以上做法沿袭着 2006 年第四次工资体制改革的做法，进一步提升基本工资中的岗位工资，通过艰边津贴（及新设立的乡镇工作补贴制度）等手段实现向基层倾斜、向经济欠发达地区倾斜，同时对地方发放津补贴的行为进行了严格的管控 总的来看，近期出台的各项政策，围绕着保障与提高基本工资发放，清理规范各类津补贴来进行对规范教师的工资标准、水平和结构产生了显著作用，但局限性也比较明显 1、教师工资发放保障机制与工资正常增长机制之间的矛盾以“提高基本工资占比”为切入点的改革方案，虽然强调了建立“工资正常增长机制”的重要性，却未能看到工资正常增长机制与中央财政为涨工资“买单”之间的矛盾，越是提高基本工资的占比，中央财政的保障压力越大，越是无法建立工资的正常增长机制； 2、集权化的工资管理体制与教师激励机制之间的矛盾。

财政集3 权体制下，虽然保障了教师工资的正常发放，但未能解决当前教师工资激励机制中“绩效工资不绩效”问题学校经费自主权的缺失使得绩效工资体制被虚化； 3、集权化的工资管理体制与教师群体维稳之间的矛盾教师工资发放保障机制的建立，未能从根本上解决教师群体的稳定问题伴随着财政投入的不断增加，教师与公务员工资刚性挂钩机制被强化，而教师群体的集体性抗争活动反而在不断加剧； 4、艰苦教师岗位津补贴制度难以因地制宜绩效工资和艰边津贴制度的设计未能充分考虑县域内部学校艰苦岗位的差异性， 而即将出台的乡镇工作补贴政策也无法有效解决此问题 尽管中央财政关于特岗教师专项资金政策的出台在一定程度上弥补了这一缺陷， 但也使得教师工资体制的保障责任进一步形成了对中央财政的依赖 总之，新一轮的教师工资体制改革方案并没有克服 2006 年改革中所面对的种种难题，其在中长期内的可持续性依然需要重新论证 二、教师工资制度改革回顾 二、教师工资制度改革回顾 自建国以来，机关事业单位的工资制度进行了多次改革，每次改革的宗旨都与当期所面临的实际问题密切相关其中，1993 年国务院发布《关于机关和事业单位工作人员工资制度改革的通知》 （国发[1993]79 号） ，一方面对教师工资发放进行了职级工资制度改革，另一方面实行工资分权管理，实现了机关与事业单位的工资制度脱钩。

4 这成为了教师工资制度改革的历史分水岭工资分权管理后，地方机关和事业单位可以灵活运用地区津贴制度调整本地区和单位的工资，事业单位的人员的收入水平开始越来越受到本单位各种事业性收入能力的影响 事业单位人员的收入水平与公务员工资的关系形成了非常复杂的局面一些收费能力较强的事业单位（如重点学校） ，其人员的收入水平可能显著高于公务员；而收费能力较弱的事业单位，则可能连基本工资的发放都无法保障故而，机关事业单位人员的工资收入差距不仅体现在地区和行政层级之间， 即便是在同一个乡镇内部的不同单位之间也存在着差距 不仅如此，在上述改革开始执行之后，1994 年我国实行了分税制改革，财政体制的集权化加之宏观经济紧缩的影响，使得地方财政运转困难的问题日益凸显， 部分地区农村基层的机关事业单位人员的工资发放缺乏保障的情况也越来越严重另一方面，伴随着地区经济差距的逐步扩大，各种地方性津补贴占比逐渐上升，在工资收入的结构中基本工资占比倒挂的现象开始浮现， 这意味着中央政府对于机关事业单位人员工资收入水平的政策调控能力开始衰退其原因在于，自 80 年代以来，基本工资标准一直是由中央政府管控的，而各种津补贴则更多地是由地方政府根据本地的实际情况出台相应政策。

针对上述问题，自 1997 年开始，中央政府连续多次提高了机关事业单位人员的基本工资标准为了确保工资政策的落实，中央财政在 1999 年决定针对中西部地区公务员基本工资的增资部分直接提供财力保障随后，伴随着农村税费体制改革和“以县为主”改革，乡5 镇一级的公务员和农村基层事业单位人员的工资开始纳入县财政统发的机制同时，中央财政不断加大对于县乡财政的补助力度，确保基层机关事业单位的正常运转 中央财政通过转移支付为实现财力下沉的政策努力还是非常见效的自 1999 年至 2009 年之间，中国县级（包含乡镇）财政支出在全国财政支出的比重大约从 30%提高到了45% 在上述改革过程中， 基层事业单位的财力保障状况得到了较为明显的改善以义务教育部门为例，中央于 2001 年确立了在“国务院领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主”的农村义务教育管理体制 同时， 实施了农村教师工资县级统筹， 义务教育 “一费制” 、农村贫困家庭中小学生“两免一补”等的教育财政改革措施，逐步将农村义务教育纳入公共财政保障范围伴随这一系列的改革，农村公办教师工资的准时发放得到了保证中央政府曾在 1993 年一度放松对于基层事业单位人员工资体制的管控， 而随着上述这一系列的财政体制改革，中央的管控再度被强化，且机关和事业单位人员工资之间的挂钩机制逐渐增强。

2006 年，国务院、人事部发布了《关于印发事业单位工作人员收入分配制度改革方案的通知》 （国人部发〔2006〕56 号） 、 《关于印发（事业单位工作人员收入分配制度改革实施办法）的通知》(国人部发[2006]59 号)、以及《关于印发（关于公务员工资制度改革和事业单位工作人员收入分配制度改革实施中的有关问题的意见） 的通知》（国人部发[2006]88 号） ，开启了 21 世纪以来，我国首次重大的机6 关事业单位薪酬体制改革 本次改革进一步加提升了级别工资在基本工资中所占的比重，并通过艰边津贴等手段实现了向基层倾斜、向经济欠发达地区倾斜的政策目标并且，艰边津贴的发放全部由中央财政承担中央政府在加强中西部地区基本工资发放保障机制的同时，清理规范了各项津补贴的发放 自 2008 年以来，伴随着义务教育免费政策在城市和农村的全面实施，中央推行了教师绩效工资制度改革（ 《关于转发人社部、财政部、教育部关于义务教育学校实施绩效工资指导意见的通知》(国办发[2008]133 号） 是次改革对教师的津补贴制度进行了规范（学校通过各项创收为教师发放津补贴、奖金的行为受到了更加严格的控制） ，同时提高了公办教师（特别是义务教育阶段的教师）的工资待遇， 也使得教师工资与公务员工资之间的硬性挂钩机制被进一步强化。

改革之后，教师工资主要由基本工资、绩效工资以及津补贴三部分构成基本工资包括岗位工资（代替原来的技术等级工资） 、薪级工资（代替原来的津贴工资）以及教护工资（岗位工资+薪级工资的10%） ，基本工资标准由中央政府统一制订；绩效工资包括，基础性绩效工资（占绩效工资 70%）和奖励性绩效工资（占绩效工资 30%） ，地方政府对于绩效工资的实发标准有一定自主权； 津补贴的科目构成相对复杂，如艰边津贴属于全国统一标准的科目，但也包含许多地方政府自行设立的科目，故实发标准存在较大的地区差异；除此之外，改革之前就已经在发放的第十三个月工资（又称“奖金” ，按照当年十二月份的月基本工资计发） ，部分地区在本次改革之后继续沿用旧体7 制作为独立工资科目发放，部分地区将之与绩效工资合并发放 尽管 2006 年的改革对于规范各地区公务员工资的标准、水平和结构产生了显著作用，但其局限性也比较明显在其运行的八年间，不仅无法建立正常的工资增长机制， 基本工资标准也一直没有得到提高同样，自 2008 年教师工资制度改革之后，教师的基本工资标准至 2014 年一直没有提高机关事业单位人员的待遇水平再次回到了依靠地方政府提高津补贴的老路上。

例如，部分地区在年终根据当地政府的工作目标责任制考核的结果，发放各种名目的绩效考核奖，其实等于变相提高公务员和教师的津补贴水平 针对上述问题， 新一轮的机关事业单位薪酬体制改革在思路与方向上存在多方面的争议例如，是否继续以提高基本工资在收入中的占比为主要抓手？是否继续强化公务员和事业单位人员之间的刚性工资挂钩机制？中央财政是否应当继续强化对于工资发放的财力保障机制？“工资正常增长机制”一直无法建立起来的根本原因何在，又如何解决？事实上，如果这些问题得不到有效解决，那么新一轮的改革方案就难以取得长效性的成果 8 三、教师绩效工资体制的内在缺陷三、教师绩效工资体制的内在缺陷 2006 年至 2008 年的机关事业单位薪酬体制改革重新加强了中央集权，在保障基本工资的发放、加强级别工资（薪级工资）的作用、清理规范各类津补贴的发放等方面，取得较大的成效，但该体制在实际运转中所面临的矛盾和问题同样非常尖锐 （一）工资正常增长机制难以确立（一）工资正常增长机制难以确立 上世纪 90 年代中后期，当时机关事业单位工资体制的突出问题是，落后地区、特别农村乡镇的公务员工资水平偏低、及时足额发放没有保障，而农村基层事业单位则出现了长期拖欠工资的严重问题。

当前的矛盾却恰好相反，由于近年来的城镇化建设，大城市的生活成本迅速提高，来自一、二线城市的公务员、教师要求涨工资的呼声反而更强烈 造成上述问题的直接原因是公务员和教师的基本工资标准连续多年没有提高之所以会出现这一尴尬局面，首要的问题根植于集中统一的工资标准管理体制与地区经济发展不平衡之间的矛盾 在中央集权的管理体制下，决策部门需要考虑方方面面的因素，故而决策相对慎重，对于各种客观因素变化的政策反应也显得相对迟缓 在实际操作中，由于施行全国统一的基本工资标准，国家统一调资时往往面临两难选择如果增资幅度过大、频率过快，经济欠发达地区可能难以落实增资的政策；如果增资幅度过小、频率过慢，又可能难以应对经济发达地区的实际问题其结果，不仅使得基本工资的9 正常调整机制难以真正建立，而且无论中央是否提高基本工资标准，地方政府都会自行出台各种津补贴和奖金政策， 以缓解本地区机关事业单位人员要求涨工资的压力 进而，中央政府被迫不断要对地方政府出台的各种津补贴政策进行清理规范地方政府调整机关事业单位津补贴水准存在一定的“规律” ， 即教师比照公务员、 低级别的公务员比照高级别的公务员由于行政级别较高的政府公务员收入存在示范效应， 中央政府一直严格控制中央本级、省级的公务员津补贴水平。

同时，由于采取了同城同待遇的工资决定机制， 中央政府的这一调控措施也直接影响了省会级城市所在地政。