现代市场体系完善进程中的监管体系改革硏究.doc

现代市场体系完善进程中的监管体系改革硏究［摘要］2009年以來，以整合工商、质检、仪胡药品监管等机构职能为核心的市场监管体系改革，对于 简政放权、减少市场干预、推进综合执法和提高监管效率意义深远，但是也出现了一些制约监管效率的体制 性矛盾和潜在问题为了进一步深化改革，需要适应完善现代市场体系的要求.考虑监管异质性、监管规模 经济与范闱经济效应、垂直监符打属地管理的优劣势、激励机制等影响体制改革的因素.解决监管机构综合 化与专业化、屈地化管理与地方保护主义的冲突，通过合理界定贵任，构建激发地方监管者积极性的长效监 督激励机制，防止监管“放权”诱发的上级卸责与下级不作为风险，实现社会共治的目标［关键词］现代市场体系：市场监管体制：监管异质性：简政放权：属地管理引言虽然产权保护、信息披露、交易规则遵从等始终是政府监管产牛以来几乎不变的目标，然而，伴随技术 变迁的市场体系动态调整以及由此引发的监管需求变动，政府监管边界、内容、体系打体制也在进行相应的 变革2009年，深圳市和佛山市顺德区先后在实施“大部制”改革试点过程中将原来匚商、质监、食品药品 监管等相关部门整合在…起成立了综合性市场监符部门。

此后，共他…些地方尤其是市县级政府相继伪效组 建职能合-的市场监督管理局（委）基于地方监管改革经验，2013年十八届三中全会《中共中央关于全面 深化改革的决定》明确提出“改革监管体系.实行统-的市场监管”的指导思想2017年颁布的《“十三五” 市场监管规划》进而提出“克服相直分剖、多头执法、标准不…等痼疾，推进市场监管领域综合执法，建立 综合监骨体系，发挥各种监管资源的综合效益”2018年，国家成立市场监督管理总局，将原工商总局、质 检总局、国家食品药品监督管理局以及分散在发改委和商务部的反垄断职责整合在一起，同时下设国家药品 监督管理局和知识产权局等部门这样，除了大部分省和直辖市仍然保留专业监管部门外，从县市直接到中 央形成了监管机构统-化、监管职能综合化的新监管体系如何正确认识和阐释木轮监管改革特征，对于揭 示制约监管改革和效率的诸种潜在因素如监管诱因、监管规模打范围经济、激励机制、外部俘获等的影响， 以深化监管体制改革具有重要意义一、政府监管体制及其改革涉及的基本经济因素由于而临问题以及政体、历史等复杂情况的影响，备个国家和地区的政府监管体制不存在同…的模式和 做法｛1｝・但是从政府监管产牛、机构设垃、激励机制、机构间分工等方面來看，政府监管体制至少受到下列 经济因素的影响。

第一，监管问题特征:异质性打共性为了预防信息不对称造成的市场秩序紊乱,政府对有些产业中企 业进出入、供应的产虽和索取的价格实行经济性监管反垄断则通过对垄断的威慑和爭后矫正促使具冇垄断 势力的企业减少滥用市场支配地位，维护市场的自由竞争本质由干企业牛产销伟的产品质屋、安全特征等 表现出经验品甚至佶任品的屈性，普通的消费者难以辨识英对于健康和牛命的影响，因此.包括政府在内的 第三方对企业资质、产品成分、潜在风险等等规定具体的规格标准，并且通过监督检査促使企业遵从执行， 即实施社会性监管是必要的｛2｝简言之,经济性、社会性监管和反垄断所监管的问题存在一定的异质性，这 使得专业化监管成为了一种可能然而，三者都是市场不完全条件下的次优选择，作为适用于特定市场与产 业的微观政策，根本n标都在干缓解市场信息不对称和高交易成本造成的市场运行障碍，增进市场运行效率 这一共性又为整合三者实施综合性监管提供了依据第二，监管机构分工：规模经济与范围经济虽然监管机构不是追求利润故大化的实体，但是从机构设 置到政策实施越來越需要考虑由此产生的成本与收益由此出发，监管机构的产牛-、设立专门监管机构抑或 整合多种职能的综合性机构，也是遵循规模经济9范围经济规律的结果。

旳问题初现时，监管职责往往山较 小新设部门或者隶屈于其他部门的分支机构承扌口随着问题频发及波及范圉扩大，用于监管的人、财、物相 应增加，监管的规模经济效应显现.这时候独立于瓦他部门的专门监符机构因为利用专业监管知识和学习效 应的优势而产牛在进-步发展过程中，不同专业监管部门承担的职贵可能会出现类似其至交叉.监管知识 也山专用变得较为通用，这时候可能出现两种惜形：通过进…步界定职责和深化监管机构分工，确保监管者 的专业化角色和规模优势：或者将不同监管机构承担的职责进行幣合，特别是如果原來各个监管机构承担的 任务收缩，撤并机构不仅可以减少部门间推诿和扯皮.而貝能够凭借综合机构的范用经济效应提升监管效率第三，监管权纵向配置：垂直打屈地市场主体的行为外部性或者溢出效应，是确定最优监管层级以及 同-层级监管边界的根木因素Z -o ｛3｝比如.如果垄断行为的溢出效应边界为省市级，由省级反垄断机构实 施反垄断法叩可在监管层级既定的前捉下.既可以实行业务、人员和财务打地方同级政府相对独立的垂直 监管体制，亦可实行业务受上级监管机构指导、人员和财务关系隶屈于同级政府的鳩地管理体制前者很人 程度上是由于问题的区域溢出效应或者监管辐射范圉大于地方政府边界，因而设置的X域性监骨机构超越r 地方政府的管辖边界，另-方面是由于监管问题专业性强，打同级地方政府承执的瓦他事项没有太大联系， 而且不依赖地方政府捉供的信息，所以从上至下相对独立、自成体系。

后者即膜地管理体制则相反，不同层 级监管机构管辖的地域范围打地方政府重合，打同级政府承扌H的共他职责具有较强关联性，因此甚-至可以成 为地方政府管辖的一个部门第四，监管机构面临的激励与约束：内部激励与外部俘获与其他层级制行政机构i样，不同层级监管 者之间构成复杂的委托代理关系由于代理人可能利用相对于委托人的佶息优势采取打委托人利益不…致的 行动.因此委托人针对代理人设计的激励机制至关重要｛4｝如果上级监管机构赋予下级较大的自由裁呈权例 如决策和执行权，那么只有:"|高效监管得到的收益例如留存行政罚金足够高吋，下级才会尽可能提高监管效 率，否则就可能利用上级无法直接观察的信息转向低效监管如果实行专业性垂直监管体制，监管边界相对 明确，上级监管者相对容易衡星下级的监管努力如此产牛的最糟糕结果不外乎缩小下级自由裁呈权.实行 -与其低效监管相对应的低能激励，例如传统“命令一服从”监管模式下的固定薪册制度同样因为监管边界 清晰•垂直体制下來自外部的俘获容易被发现因而相对较少汨然，如果不是儿家专门监管机构并存而是“… 对一”式监管,监管者的寻租行为以及与被监管者的串谋问题可能加剧与垂直体制相比,在综合性属地监 管模式下，下级的监管职责扩大意味着上级衡:M和约束下级的困难増加，下级被外部俘获和与被监管者串谋 可能性增加的同时，被发现的可能性却下降。

二、政府监管体制改革的基本取向：综合化与属地化2007年党的十七大报告捉出“要推进公平准入.破除体制障碍；要加快形成统-开放竞争仃序的现代市 场体系；要加强行政执法部门建设，探索统…的人部门体制”以此为契机，待别是2009年始于深圳和佛山 两市的监管体制改革至今，呈现出一些新待点第」，通过简政放权减少市场干预本轮政府监管体制改革既是中国行政管理体制改革“精兵简政”的 延续，也是现代市场经济体系日益完善的标志到了现在.沿袭多年的进出入监管特别是行政审批越來越成 为产业竞争不充分和市场资源配置决定性作用得不到佝效发挥的主要障碍，-些竞争性产业的价格管理和监 管功能也已经流于形式，换言之，原有经济性监管需要放松甚金解除《反垄断法》实施10年來，国家工商 行政管理总局、商务部、倒家发展号改革委员会分别承担了遏制垄断企业滥用市场支配地位、并购审査和矫 正不止泊价格行为的角色如今将三大职责整合到-电不仅不至于引发反垄断效率下降，还可以减少职责交 叉导致的行政资源浪费和企业遵从成木负扌随着企业社会贵任范识的増强和信用体系的建设，金业主动运 用品牌、商标、广告、认证等多种渠道披露和显示信息，监管机构能够通过事前、事中的监督检査获取企业 产晶质量、安全程度等相关情况，社会性监管因此也变得越來越常规化和程序化。

这时候,由一个综合性市 场监督管理部门代替原來多个专业部门，在减少行政成本、提高监管效率的同时，经过适半评估减少不必要 的经济、社会监管，对干市场的微观干预将大大减少第二,监管制度由专业化转向综合化.针对市场建设中的问题,将原有行业管理部门转化为适应市场需 要的新监管机构，是我国经历的-条改革成本小、转变政府职能快的成功捷径例如，食品餐饮的卫牛安全 监管曾经由［J.牛部负贵，产品质量长期由质检部门负贵这种部门化的专业监管在保障市场秩序、维护消费 者权益、培养现代监管理念、培育专业监管知识、预防外部俘获、实现监管规模经济等方面积累了大量经验 们是，在某些类似性和关联性的领域，也长期存在监管部门职责不淸、交叉重复、互相推诿、多头执法等问 题，难以形成专业化监管部门的协作4补效应.市场秩序和食品安全问题得不到有效治理不仅如此.由干 來自不同部门的政令不统-，还导致企业无所适从、负担沉重｛5｝鉴于此，2009年，深圳市率先整合工商、 质检、食品药品监管和知识产权等职能部门成立市场监督管理局,2014年改为市场和质量监督管理委员会, 专门设立仓品药品质量监督管理局2015年，中央机构编制委员会办公室在全国确定22个省138个行政综 合执法体制改革试点城市后，广东、浙江、上海、天津、辽宁、吉林、黑龙江、安徽、贵州、青海、重庆、 湖北、湖南、福建、海南、山东、广西、甘肃、宁夏、陕西、山西、云南、贵州、四川、新疆等省（市、区） 和克辖市下辖市县也相应整合相关部门，组建市场监督管理机构。

在地方改革实践经验的基础上，推进监管 综合化逐步成为监管体制改革的指导思想，2017年《“十三仃”市场监管规划》明确指出要“推进市场监管 领域综介执法，建立综合监管体系，发挥各种监管资源的综合效益”2018年3月，十九届二中全会通过的 《深化党和国家机构改革方案》进-■步明确，“改革市场监管体系，实行统一的市场监管，是建立统一开放 竞争有序的现代市场体系的关键环节” o据此.将国家工商行政管理总局的职责、国家质屋监督检验检疫总 局的职贵、国家食胡药品监督管理总局的职贵、国家发展和改革委员会的价格监督检杳打反垄断执法职责、 商务部的经营者集中反垄断执法以及国务院反垄断委员会办公室等职责整合.组建国家市场监普管理总局， 作为国务院直属机构第三，实施屈地化管理，强化地方政府的监管责任…个典型事实是.中国“分权”式改革与发展取得 的成就打各级地方政府发挥的“政治企业家”精神密不可分｛6｝但足，同时也造成了各级政府相对忽视其金 弱化发展存在定冲突的其他职能包括监管的现象正是为了改变地方政府这- “巫发展、轻监管”的倾 向，在药品、食晶、工商等领域曾经实行了垂直或者省以下垂氐的监管模式，以加强独立于地方政府的监管。

但是，己发牛的…些腐败案表明，在缺乏外部有效制约的条件下，垂直监管体制容易滋牛监管者9被监管者 的串谋问题不仅如此，地方政府还可能利用信息优势阻碍监管，甚至庇护被监管企业鉴于此，监管体制 逐步转向屈地管理到了 2014年,《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》对屈地原 则做出了明确规定，“对食品安全、商贸服务等实行分级管理的事项，……原则上实行鳩地管理，由市县政 府负责监管” 第四，减少监管层级，监管重心向基层倾斜由于中小企业数蛍多,且主要分布在市县、街道、乡镇甚 至村，相对于大企业而言技术参差不齐，容易诱发产品质虽和食品安全等问题，因此需要基层加大监管和执 法力度大企业总部及瓦了公司、分公司乃至牛产经营分支可能分布在多个城市或者县，既可以由所在地基 层部门监管，也可以由更高层次监管机构对整个公司予以统-监管在我国，国有企业行政隶屈关系往往使 得下级地方监管机构没有资格监管级别高的企-业结果，出现了监管层级多-仃监管漏洞。