政策分析概论9-4-课件1.ppt

L/O/G/O9-4-1 9-4-1 政策周期政策周期西南交通大学 郭红玲 政 策 本 身 是 一 个 运 动、发 展 的 过 程，旧政 策 本 身 是 一 个 运 动、发 展 的 过 程，旧的 政 策 渐 趋 终 结，新 的 政 策 不 断 产 生，从的 政 策 渐 趋 终 结，新 的 政 策 不 断 产 生，从而 形 成 政 策 循 环 往 复 的 周 期 现 象政 策 周而 形 成 政 策 循 环 往 复 的 周 期 现 象政 策 周期 一 般 可 分 为 政 策 的 生 命 周 期 和 政 策 的 变期 一 般 可 分 为 政 策 的 生 命 周 期 和 政 策 的 变动 周 期动 周 期1 1、政 策 的 生 命 周 期、政 策 的 生 命 周 期政 策 的 生 命 周 期 是 指 政 策 经 过 制 定 执行 评 估 监 控 终 结 这 几 个 阶 段后 形 成 了 一 个 周 期；同 时 它 还 表 明，新 的政 策 往 往 不 是 凭 空 产 生 的，它 常 常 是 原 有政 策 的 延 续，是 为 适 应 新 情 况 对 原 政 策 加以 修 调 整，从 而 形 成 政 策 的 一 个 新 周 期,实 现 新 老 政 策 的 交 替 循 环。

一、政策周期的内涵一、政策周期的内涵一、政策周期的内涵一、政策周期的内涵政 策 生 命 周 期 理 论 最 早 由 美 国 政 策 学 家C.O.琼 斯 提 出 来 的他 在 分 析 政 策 过 程 时，提 出 一 种 旨 在 合 理 系 统 地 考 察 公 共 政 策 的制 定 与 实 施 的 分 析 框 架，这 个 政 策 过 程 分析 框 架 便 构 成 了 政 策 周 期 理 论 的 雏 形他 根 据 系 统 分 析 的 概 念，将 政 策 分 析 过 程分 成 五 个 阶 段：问 题 认 定，即 从 问 题 到 政府 的 阶 段；政 策 发 展，包 括 方 案 规 划 以 及合 法 化 等 功 能 活 动，即 政 府 为 解 决 公 共 问题 而 采 取 行 动 的 阶 段；政 策 执 行 即 政 府 解决 问 题 的 阶 段；政 策 评 估，即 由 政 府 回 到政 府 的 阶 段；政 策 终 结，即 问 题 解 决 或 变更 阶 段一 个 完 整 的 政 策 周 期 应 包 括 制 定 执行 评 估 监 控 终 结 这 几 个 阶 段政 策 制 定 是 核 心；政 策 执 行 是 关 键；政 策评 估 是 对 政 策 方 案 合 理 性 的 最 具 权 威 的 检验；政 策 监 控 是 政 策 运 行 中 不 可 缺 少 的 一个 环 节，贯 穿 于 政 策 过 程 的 始 终，通 过 政策 监 控，能 够 及 时 发 现 并 纠 正 政 策 偏 差，从 而 提 高 政 策 绩 效，实 现 政 策 目 标；政 策终 结 则 意 味 着 一 个 旧 周 期 的 结 束。

2 2、政策的变动周期、政策的变动周期 指的是公共政策在一定的时间范围内，同样或相似指的是公共政策在一定的时间范围内，同样或相似的政策现象有规律地反复出现的政策现象有规律地反复出现影 响 公 共 政 策 产 生 周 期 性 变 动 的 因 素有 以 下 几 种：第 一，政 策 主 体 的 周 期 性 更 迭在 两 党制 或 多 党 制 国 家 中，政 府 的 政 策 往 往 随着 执 政 党 的 轮 换 更 替 而 呈 现 明 显 的 周 期波 动第 二，客 体 的 周 期 性 变 化这 指 的 是 公共 政 策 所 指 向 的 问 题 具 有 周 期 性比 如，某 些 自 然 灾 害 的 出 现 具 有 周 期 性我 国的 自 然 灾 害 发 生 得 比 较 频 繁，特 别 是 每年 的 夏 天 由 雨 季 带 来 的 洪 涝 灾 害 危 害 极大，因 此 一 旦 灾 害 出 现，党 和 政 府 都 要成 立 相 应 的 领 导 小 组，配 备 一 定 的 政 策资 源 来 统 一 指 挥 全 国 的 抗 洪 救 灾 工；第 三，经 济 等 外 部 环 境 的 周 期 性 波 动，宏 观 经 济 条 件 的 变 化 是 影 响 政 策 系 统 的重 要 外 部 因 素。

经 济 的 研 究 和 实 践 都 表明，经 济 发 展 会 产 生 周 期 性 波 动，经 济的 繁 荣 和 衰 退 常 常 交 替 性 存 在其 结 果是 导 致 公 共 政 策，尤 其 是 经 济 方 面 的 政策 发 生 相 应 的 变 化第 四，政 策 的 周 期 性 变 动 还 与 人 们 的 认识 规 律 有 关，由 于 受 到 认 识 的 主 体 和 客体 及 其 相 互 作 用 的 限 制，人 们 对 客 观 世界 的 认 识 是 一 个 曲 折、复 杂 的 过 程一项 政 策 从 不 完 善 到 完 善 的 螺 旋 式 发 展 过程 是 必 然 的另 一 方 面，人 类 社 会 是 多元 的 社 会，人 们 的 利 益 存 在 着 差 异，因此，受 自 身 利 益 和 意 识 形 态 的 驱 动，人们 的 政 策 偏 好 会 左 右 摇 摆，从 而 导 致 政策 的 周 期 性 变 更从 建 国 以 来 的 经 济 发 展 历 程 来 看，我 国 确实 存 在 政 策 周 期 现 象，且 表 现 出 自 身 的 特点从 一 项 具 体 政 策 来 看，一 方 面 由 于 我 国 目前 尚 处 于 社 会 主 义 初 级 阶 段，各 方 面 体 制、制 度 不 完 善；另 一 方 面 中 国 地 域 辽 阔，各地 区 差 异 大，发 展 不 平 衡。

因 此，在 我 国，一 项 政 策 并 非 完 全 按 照 制 定 执 行 评 估 监 控 终 结 的 程 序 进 行，而 是表 现 为 传 达 期、贯 彻 期 和 变 通 期这 是 中国 政 策 周 期 表 现 出 来 的 一 个 显 著 特 点二、我国政策周期的特点二、我国政策周期的特点二、我国政策周期的特点二、我国政策周期的特点所 谓 传 达 期，即所 谓 传 达 期，即“传达动员传达动员”阶段传达动员形式有两种：一 种 是 自 上 而 下 的 有 组 织 的 内 部 传 达，这 包 括 传 达 中 央 文 件，中 央 领 导 人 讲 话，中 央 领 导 人 指 示，中 央 全 会 精 神；另 一 种 是 在 全 国 范 围 内 公 开 动 员，这 包括 公 开 发 表 中 央 全 会 公 报，中 央 领 导 人正 式 报 告，两 报 一 刊（指 人 民 日 报 ，解 放 军 报 ，红 旗 杂 志）社 论，或 者 人 民 日 报 社 论前 者 借 助 共 产 党 的 组 织 系 统，后 者 借 助现 代 通 讯 工 具在 很 多 场 合 下，先 是 内部 传 达，然 后 公 开 动 员。

通 过 广 泛 使 用新 闻 媒 介，大 张 旗 鼓 地 制 造 声 势，做 到“家喻户晓，人人皆知”，这种政治动员作用十分有效，能够广泛动员全社会各种力量，形成全民族的凝聚力，在极短的时间内集中各种资源所 谓 贯 彻 期，即所 谓 贯 彻 期，即“贯彻实施贯彻实施”阶段在 传 达 中 央 精 神 之 后，各 地 方 开 始 制 定具 体 政 策 和 措 施中 央 提 出 的 发 展 目 标 等 于 规 定 了 地 方 发展 目 标 的 下 限，只 要 中 央 变 动 和 提 高 发展 目 标，就 意 味 着 地 方 必 须 变 动 和 提 高发 展 目 标 的 下 限，党 中 央 把 经 济 增 长 率指 标 由 6%提 高 到 8 9%，这 就 逼 使 省 的 经济 增 长 率 指 标 至 少 要 提 高 到 1 0%以 上，相应 地，地、市、县 的 经 济 增 长 率 指 标 则会 抬 得 更 高，层 层 加 码，逐 级 放 大，结果，就 出 现 相 互 攀 比，一 哄 而 上 的 局 面所 谓 变 通 期，即 通 常 所 说 的所 谓 变 通 期，即 通 常 所 说 的“上有政策，下上有政策，下有对策有对策”阶段。

阶段政 策 执 行 之 后，决 策 者 常 常 会 碰 到 这 样的 问 题：政 策 实 施 效 果 与 决 策 者 的 预 期目 标 不 是 相 互 矛 盾，就 是 差 距 甚 远，出现“政策走样”、“南辕北辙”这 是 因 为 从 根 本 上 说，政 策 是 对 利 益 的分 配 和 调 整，地 方 政 府 从 本 地 区 利 益 出发，以 地 方 利 益 为 标 准，想 出 各 种 变 通方 法，不 是 我 行 我 素，肢 解、曲 解、抵制 中 央 政 策，就 是 另 订 对 策，对 付 中 央，阻 碍 了 政 策 的 顺 利 推 行在 这 种 情 况 下，决 策 者 被 迫 实 施 调 整，采 取 新 的 政 策，又 重 新 进 入 下 一 轮 的 政 策 传 达 期、政 策贯 彻 期 和 政 策 变 通 期从 政 策 与 政 策 之 间 的 更 替 来 说，我 国 的 政从 政 策 与 政 策 之 间 的 更 替 来 说，我 国 的 政策 周 期 一 般 较 短，政 策 目 标 不 断 调 整，缺策 周 期 一 般 较 短，政 策 目 标 不 断 调 整，缺乏 连 续 性 和 稳 定 性。

这 在 经 济 领 域 表 现 突乏 连 续 性 和 稳 定 性这 在 经 济 领 域 表 现 突出经 济 领 域 的“经济政策周期”现象还表现在经济扩张政策与经济紧缩政策的相互交替变动上在 我 国，党 代 会 或 重 要 人 代 会 具 有 很 强的 政 治 动 员 作 用，产 生 新 的 领 导 人，提出 新 的 奋 斗 目 标，拟 订 新 的 经 济 计 划，发 出 新 的 战 斗 动 员 口 号，实 行 使 经 济 繁荣 的 扩 张 政 策政 治 动 员 获 得 地 方 政 府、厂 商 和 老 百 姓 的 积 极 响 应 和 一 致 拥 护，导 致 经 济 高 涨经济过热”的代价往往是在召开党代会之后的一、二年内显现出来，这包括通货膨胀急剧上涨，基本建设规模愈来愈大，各方面关系绷锝愈来愈紧，等等这时候，领导层不得不召开紧急会议，统一思想，立即做出决议，被迫实行经济紧缩政策，结果经济严重衰退，中央政府只好再次采取经济扩张政策，进入新一轮的循环通 过 上 面 的 分 析 也 可 看 出，周 期 性 的 经 济通 过 上 面 的 分 析 也 可 看 出，周 期 性 的 经 济政 策（经 济 扩 张政 策（经 济 扩 张 经 济 紧 缩经 济 紧 缩 再 扩 张再 扩 张 再 紧 缩）导 致 了 经 济 发 展 不 断 呈 现 繁再 紧 缩）导 致 了 经 济 发 展 不 断 呈 现 繁荣荣 衰 退衰 退 再 繁 荣再 繁 荣 再 衰 退 的 循 环再 衰 退 的 循 环变 化 过 程，对 形 成 经 济 波 动，加 剧 波 动 幅变 化 过 程，对 形 成 经 济 波 动，加 剧 波 动 幅度 起 着 关 键 作 用。

度 起 着 关 键 作 用这 也 在 政 策 周 期 理 论 中 得 到 证 明：政 府 交这 也 在 政 策 周 期 理 论 中 得 到 证 明：政 府 交替 执 行 扩 张 性 政 策 和 紧 缩 性 政 策 的 结 果，替 执 行 扩 张 性 政 策 和 紧 缩 性 政 策 的 结 果，造 成 了 扩 张 和 衰 退 的 交 替 出 现；政 府 企 图造 成 了 扩 张 和 衰 退 的 交 替 出 现；政 府 企 图保 持 经 济 稳 定，实 际 上 却 在 制 造 不 稳 定保 持 经 济 稳 定，实 际 上 却 在 制 造 不 稳 定为 了 充 分 就 业，政 府 实 行 扩 张 性 财 政 和 货为 了 充 分 就 业。