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现代理性官僚制的理性审视 现代理性官僚制的理性审视【作 者】何显明【作者简介】作者单位：中共浙江省委党校【摘 要 题】公共行政理论    作为一种适应现代社会化生产方式和法治条件下的社会治理的行政管理体制，理性官僚制自滥觞以来受到了普遍的推崇，成为现代社会经典性和普适性的社会组织形式和管理模式然而，自20世纪80年代以来，随着新公共管理实践的兴起，这一管理体制在后工业化时代的合理性却受到了广泛的质疑，甚至成为一些人心目中落后和低效率管理模式的代名词理性官僚制究竟是已经无可挽回地走向了衰落，成为一种即将被抛弃的管理模式，还是依然具有其现实的合理性？现代社会人们所感受到的公共领域的诸多问题究竟是官僚制的必然产物还是另有其根源？中国行政管理是否有可能超越理性官僚制而直接进入所谓的“后官僚制”行政？这些问题对于正致力于探索适应市场化进程的有效管理体制的中国行政管理，是无法回避的现实问题    　　　　一、理性官僚制的历史合理性    现代理性官僚制是一种依照职能和职位对权威资源进行合理配置，以层级制为组织形式，以世俗化、专业化的职业官僚为管理主体，以理性设置的制度规范为运作规则的管理模式在马克斯·韦伯看来，在工业化、现代化进程中兴起的理性官僚制与传统的官僚制有着本质的区别，它是与现代社会特殊的组织结构和运行机制紧密地联系在一起的。

其一，理性官僚制从法理型权威中获得其合法性的依据，因而它不是一种特权统治宪政体制对政府职能、权限的厘定，以及民主政治对行政事务的控制，既规定了理性官僚制运作的空间和规则，也赋予了它运作的合法性依据其二，形式主义的法治秩序规定了理性官僚制运作的抽象性原则离开普遍主义和形式主义的法律传统，就不可能有真正意义上的理性官僚制其三，市场化、社会化的资本主义生产方式为理性官僚制的诞生提供了重要动力随着资本主义经济的发展，社会生活日趋复杂，社会流动日益增强，需要由政府承担的公共事务的急剧增多，传统的那种因人而异的管理模式越来越难以适应社会生活的需要，只有依照形式主义制度规范运作的理性官僚制才能适应公共事务的批量化处理，也只有受过专业训练的职业官僚才能有效地承担现代社会复杂的公共事务的管理职能与此同时，也正是随着市场经济的发展，现代社会才能把官僚作为一种世俗的职业，并以货币薪酬来雇佣职业官僚从事公共行政事务管理其四，社会结构变迁，特别是从身分到契约的变革，打破了身分、职业的世袭传统，以及人身依附格局，催生出了现代社会以自由契约为基础的具有独立人格的职业官僚    理性官僚制本质是一种追求形式合理性的管理体制。

在这种管理体制中，行为主体的行动受形式化、非人格化，贯穿着理性精神的组织程序和行为规范的支配，体现出一种特殊的“官僚制精神”所谓“官僚制精神”，实质上就是一种理性精神这里的理性精神具有多方面的含义，如规范官僚行为的法律法规、组织程序及契约等等是事先基于效率和形式公正原则合理地制订的；整个官僚体制具有严整的结构和内在逻辑，是体系化的；官僚的行为选择是基于逻辑分析并由理智控制的等等韦伯区分了两种不同形式的合理性，即形式合理性与实质合理性，在他看来，实质合理性是前资本主义社会秩序的主要特征，而形式合理性是资本主义社会秩序的本质特征形式合理性工具—功效的行为逻辑体现了现代社会的科学精神、法制精神与理性精神，它摒弃了传统经验型管理所掺杂的大量人治因素，最大限度地避免了管理者的任性专断和感情用事韦伯认为，正是这样一种非人格化的管理体制适应了现代经济、技术和社会的发展，显示出了以往其它管理模式无法媲美的管理效率，以致纯粹从技术上看，可以说它是“实施统治形式上最合理的形式注：马克斯·韦伯：《经济与社会》上卷第248页，商务印书馆，1997年    首先，作为一种行政管理体制，理性官僚制的组织形式和行政逻辑所贯穿的形式合理性原则，适应了现代社会对形式平等的追求，体现和保障了人与人之间在法规、制度面前的形式上的平等权利，克服了传统行政管理的特权主义，一切因人而异的专断性，以及“自由的随意专断和恩宠，怀有个人动机的施惠和评价”（注：马克斯·韦伯：《经济与社会》下卷第301页，商务印书馆，1997年。

等等在理性官僚制中，行政主体必须根据普遍主义、形式主义的原则，按照统一的标准来对待、处理相关的人和事，“断然拒绝‘特权’和原则上拒绝‘按具体个案一个一个地’解决问题注：马克斯·韦伯：《经济与社会》下卷第305页，商务印书馆，1997年    其次，同法理型统治和形式主义法律相适应，现代官僚制行政管理体制一切依照制度规范运作的模式，最大限度地消除了公共权力行使过程中的非理性因素，保证了行政行为的理性化和规范化在此，行政主体在严格、细致的制度规范的约束下，“没有憎恨和激情，因此也没有‘爱’和‘狂热’”（注：马克斯·韦伯：《经济与社会》上卷第250—251页，商务印书馆，1997年理性官僚制作为美德赞扬的特性是：它成功地“排除一切爱憎和一切纯粹个人的、从根本上说一切非理性的、不可预计性的感觉因素”注：马克斯·韦伯：《经济与社会》上卷第344页，商务印书馆，1997年    再次，理性官僚制的行为主体是基于自由契约的专业化的职业官员这一方面构成了对封建世袭制或家臣制的否定，并为职业官僚官员的人格自由和合法权益提供了充分的保障世袭特权以及对上司的人身依附等现象不复存在，职业精神受到了充分的鼓励另一方面，理性官僚制运作的基础是专业知识、专家职业，从事行政管理的是受过专门训练的职业官员，这种管理模式充分体现了对知识和技术的重视，有效地促进了实证科学知识在行政管理中的广泛应用，使得行政管理不断向着职业化和专业化方向发展，从而极大地提高了行政管理的效率。

    最后，最重要的是，形式主义、普遍主义原则，专职化、层级化的组织形式，以及权责一致、一切按法律和规则行事等行为逻辑，使理性官僚制形成了适应现代技术、经济和社会生活需要的一种特有的优势，即管理行为的“可预计性”从某种意义上说，现代生活的高效率，都是建立在行为过程及环境的某种程度的可预见性基础上的人们只有在能够对自己从事的事业相关的事务和社会环境作出起码的理性预期的情况下，才有可能对自己的行为进行基于功效最大化的理性选择公共事务是否具有可预期性，对于人们的行为选择及其效率影响尤为关键韦伯指出：“现代文化的特性，特别是它的技术—经济的基础，恰恰是要求效果的这种‘可预计性’充分发展的官僚制在某种特殊意义上，也处于‘不急不燥’的原则支配之下它的特殊的、受资本主义欢迎的特性，使这种可预计性发展得更为充分，它越是‘脱离人性’，发展就更为充分注：马克斯·韦伯：《经济与社会》下卷第297—298页，商务印书馆，1997年转载请注明网络来源:政治学论文网) TAG标签： 理性 现代 官僚 审视    总之，官僚制作为一种理性和高效率的组织工具，以非人格化、制度化的特征否定了家长制下的人治现象，适应了工业社会大生产和行政管理复杂化的客观需要，促进了行政管理由“人治”到法治、由经验管理到科学管理的历史性转变，在技术上显示出了超乎以往一切管理模式的巨大优越性。

正如韦伯所预言的那样，官僚制自诞生以来，已经逐步发展成为现代社会组织普遍的结构模式和管理模式即使是对理性官僚制现实合理性持否定态度的人，也无法否定它所具有的无可质疑的历史合理性正如阿尔蒙德、小鲍威尔在《当代比较政治学》中所指出的：在现代政治制度里，官僚制机构的作用不可或缺，人们不可能发明一种方法在没有官僚机构提供的组织、分工和专业的情况下进行大规模的社会工作注：参见阿尔蒙德、小鲍威尔主编：《当代比较政治学》，第154—158页，商务印书馆，1993年    　　　　二、新公共管理的挑战：替代性超越抑或调适性完善？    尽管理性官僚制自诞生以来就受到过种种非议，但真正对这种管理体制的组织结构和行为逻辑提出全面质疑的，却是20世纪80年代以来伴随新公共管理实践产生的种种行政改革理论模式美国组织理论家沃伦·本尼斯曾预言：“从六十年代算起的二十至五十年里，人们将目睹并亲自加入官僚制的送葬队伍注：Jay M. Hafritz，Albet C. Hyde：Classics of Public Administration，2nd，The Dorsey Press，Chicago，1987，p.325.）1992年，大卫·奥斯本和泰德·盖布勒在《重塑政府》中提出10大新的管理原则，对理性官僚制的现实合理性提出了全面的质疑，认为“工业时代发展起来的官僚体制，专注于各种规章制度及其层叠的指挥系统，已不能有效运转；它变得机构臃肿、浪费严重、效率低下；它在变化迅速、信息丰富、知识密集的90年代已不能有效运转了。

注：戴维·奥斯本、特德·盖布勒：《改革政府》，第12～13页，上海译文出版社，1996年一时间，“重塑政府”、“突破官僚制”、“摒弃官僚制”以及“后官僚制”行政、“企业化政府”之声在公共管理学领域不绝于耳，在实践中则出现了诸如市场模式、参与模式、弹性政府模式和解制型政府模式等“后官僚制”行政的尝试注：B.Guy Peters，The Future of Governing：Four Emerging Model，Kansas：University Press of Kansas，1996，P19.）    值得注意的是，西方这种否定理性官僚制的思潮在国内行政管理学界也得到了一些学者的响应国内学者批评的锋芒除了指向官僚制的组织设计对人的作用的忽视以外，还特别强调“官僚制导致了普遍的官僚主义和腐败问题”据此，一些学者断言理性官僚制是建立在近代物理学的思维范式上的，是一种机械模式在社会领域中的反映，随着信息科学的出现，它已经不能适应现代公共管理的需要注：张康之：《“官僚制”的文化省察》，《东疆学刊》2002年第3期    新公共管理实践及相关理论思潮对理性官僚制的否定和挑战是全方位的归纳起来，这种理论挑战主要集中在以下几个方面：    1.官僚制僵化臃肿的组织结构难以适应社会环境的快速变迁。

一些理论认为，官僚制以层级节制的结构刚性来维护组织的权威性，以技术性与职业性来体现其效率，使官僚组织演变成了日益脱离社会环境的封闭系统，丧失了对环境变革的适应性在这种等级制的组织中，只有最上层的管理者才掌握作出决定的足够的信息，它很难适应信息化和多元化的现代社会官僚制繁琐陈旧的规章制度和工作程序，也使中下层管理者失去了解决问题的主动性和实际操作的灵活性、适应性和创造性，鼓励了盲从和随大流，压制了创新精神注：朱国云：《组织理论：历史与流变》，第249—253页，南京大学出版社，1997年    2.理性官僚制极端化的形式主义、普遍主义、理性主义的运作逻辑导致了人性的异化官僚制犹如一只巨大的铁笼和精密的机器，将人固定于其中，成为官僚制这架庞大机器上的一个齿轮或一个螺丝钉循规蹈矩的官僚只知道服从于铁面无私的工作纪律，只会循规蹈矩地例行公事，并因此而丧失了感情和人性的丰富性这种行为逻辑同现代社会尊重个人权利，鼓励自主选择，追求自我实现的价值取向形成了尖锐的冲突    3.理性官僚制专业化、职业化要求所体现的“精英”行政取向同民主政治形成了无法调和的矛盾民主政治赋予了公民政治主体的地位，但在庞大的官僚行政机器面前，他们依然不过是被动的被统治者和被管制者，“民主悖论”的现象使公民的政治地位与行政处境形成了强烈的反差。

专业化、职业化的行政管理为官僚体制排斥公民的行政参与提供了方便的借口，普通公民不仅无法参与他们利益息息相关的公共事务，而且也无从了解公共事务复杂的程序及相关的极其丰富的信息，只能成为公共事务的旁观者    4.官僚制封闭的组织结构实际上使官僚成为某种既得利益群体，其行为取向常常严重偏离公共效用最大化的方向在这方面，一些学者提出了官僚自。