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PPP项目的识别、筛选与PPP项目融资方式 PPP项目的识别、筛选与PPP项目融资方式 PPP项目是如何识别和筛选的?其中PPP项目融资方式有哪些呢?PPP项目的识别 PPP适用于哪些领域? 《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金[2021]76号，以下简称"76号文)要求"各级财政部门要重点关注城市基础设施及公共服务领域，如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、确保性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等 可见，财政部特别了PPP的重点关注领域，而非排列 所有适用于PPP的领域发达国家的成功经验说明，基础设施是适用PPP的最合适的领域，济邦公司翻译的经典教材《公私合作伙伴关系：基础设施供给和项目融资的全球革命》一书中，将基础设施从经济、社会、硬、软四个方面进一步细分了四类基础设施PPP的适用领域也从最初主要应用在硬经济基础设施(如高速公路、电力等)，逐步向软社会基础设施(如社会确保、社区服务)等领域延伸故PPP主要适用于泛基础设施领域，包括基础设施、市政公用、公共服务等 或许有人会问：为什么是泛基础设施领域而不是其他领域?笔者认为，泛基础设施暗含着一个很重要的特征"公共所有，某领域的项目假设非公共所有，则根本不存在PPP的可能性。

比如我们接触到某省刚推出了一个PPP项目，是建造一座商务大楼，主要用途为商业综合体和企业办公这座大楼的建造完全是市场行为，而非公共所有，所以不是PPP项目此外，泛基础设施还有"需要持续服务、"庞大的外部性及"典型的规模经济等特征，这些特征也决定了泛基础设施领域的服务供给，必需交由代表社会公众利益的政府为了提升泛基础设施领域公共产品和服务的供给效率，满足公众多样化需求，缓解政府资金压力等诸多诉求，于是PPP应运而生PPP项目的筛选 财政部76号文明确，"适宜采纳政府和社会资本合作模式的项目，具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目 财政部描述合适PPP项目的特点，反映了PPP项目的一些重要特征，但非全部，且财政部本身有化解地方债务、防范财政风险的偏重考量，所以优先选择有稳定现金流的项目而笔者在PPP的咨询施行中发现，纯公益性、无收费机制或者收费机制很弱的项目并不在少数，很多这类项目也具备合适采纳PPP模式的基本特征笔者认为，合适采纳PPP的项目首先应具备以下几个基本特征： (1)参加方至少有一方应为公共机构。

如前所述，PPP适用于"公共所有的泛基础设施领域，提供的须为公共产品和公共服务，故PPP的参加各方必需至少有一方应为公共机构，也即PPP中的"Public，且财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2021〕113号，以下简称113号文)也特别明确了此公共机构为"县级以上人民政府或其指定的有关职能部门或事业单位除了公共机构，其他市场主体各方之间的合作项目为市场行为，不是PPP项目，如商品房的买卖、商品交易等 (2)需求长期稳定公共产品(含公共服务)具备长期、持续、连贯的大量需求是PPP应用的基本前提，项目假设非有长期稳定需求(如政府为履行其自身职能需要购买某专业设备)，则此类项目不合适采纳PPP (3)参加各方应建立长期合作关系，合作关系应是持久且有关联的，也即PPP中的"PartnershipsPPP的本质是社会资本向政府提供一项服务，而非一项资产以交通工程建设项目而言，政府需要社会资本为其提供满足老百姓需求的出行服务，而非交通工程本身，故需要政府与社会资本建立长期稳定的合作伙伴关系，各尽其责、利益共享、风险共担，社会资本承当起制定、融资、建设、运营等全生命周期的责任，特别是运营环节，合作期限往往持续数十年，单纯的交通资产建设交付的项目并不合适采纳PPP模式。

此外，合适采纳PPP的泛基础设施领域的项目一般还具备以下特征： (1)投资额具有一定规模(一般要求至少达到1亿人民币以上，因而最好是基于规模性基础设施建设、运营类项目)依据国际惯例，PPP的应用对项目规模有一定要求，一般涉及大额资本投资，因为PPP项目一般有较高的交易成本，如果投资额过小，交易成本占比过高，则很难实现项目的物有所值(VFM) (2)项目对所提供的服务有一定的.专业性要求能发挥社会资本的技术、融资、管理等方面的优势，且激励社会资本在项目全生命周期的合作过程中，更加注重服务或解决方案革新的项目比较合适采纳PPP，简单、标准化、专业度低的一般服务外包不合适采纳PPP模式 (3)风险能够合理分担给社会资本项目风险能否得到合理转移，也是推断项目是否采纳PPP的重要考量因素，如果项目大部分风险并不合适转移给社会资本方(或者即便可以转移给社会资本方，成本也相当高)，则项目并不合适采纳PPP，而是由政府方来实施更物有所值 建设 财政部113号文明确"政府和社会资本合作项目由政府或社会资本发起，以政府发起为主即PPP项目的识别主体有两方，即政府方和社会资本方政府方发起程序为"财政部门向行业主管部门征集。

行业主管部门从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中遴选潜在项目，社会资本方发起程序为"社会资本应以项目建议书的方式向财政部门推举潜在政府和社会资本合作项目 财政部明确了PPP项目的发起主体和程序，而在PPP项目推动施行中，社会资本发起较为鲜见，绝大部分均为政府发起，但现阶段政府在机构建设、能力建设、配套制度建设等方面均普遍滞后 (1)机构建设方面财政部已成立PPP处及PPP中心，在PPP政策制定、宣扬培训、统筹引导等方面发挥了重要作用，PPP在国内的较快发展与国家层面PPP专门机构的成立与推动密不可分 但在各地方政府层面，机构建设工作参差不齐，大部分省、市(包括地县两级)均没有设置专门机构，很多省市设立了临时机构(如PPP工作领导小组、工作小组等)笔者认为，PPP专门机构的设立对PPP的健康可持续发展至关重要，PPP发展较为成熟的国家均成立了跨部门的专门机构，在英国，PPP的主管部门是财政部，政策制定和实施的职能具体由下设的英国基础设施中心(IUK)承当 (2)能力建设方面财政部113号文公布后，财政部已于2021年底组织了一轮全国的PPP培训工作，效果显著，各地方对PPP经历了一个从陌生到逐步熟悉的过程。

随后，很多省份也展开了相应的PPP培训，应该说这些工作的展开为PPP的推动打下了基础，但能力建设工作仍任重而道远 在实际的PPP咨询施行中，笔者发现各地对PPP的理解各异，掉馅饼论、甩包袱论、融资工具论等等不一而足，在实际操作PPP项目时更是一头雾水、无从下手，如此都不利于PPP的可持续发展和PPP项目的顺利推动笔者建议各级政府、社会资本及金融机构从建立对PPP的本质熟悉出发、以指导PPP项目实操为目标，有序、系统地展开PPP相关的能力建设工作 (3)配套制度建设方面PPP作为新生事物和政府革新的采购方式，在项目立项、项目审批、用地、政府监管等诸多方面均与现行的相关制度或多或少存在一些冲突与不适应这就需要国家和各地方层面在配套制度、政策、审批及监管等各方面进行必要的修订与完善，以克服PPP项目推动过程中碰到的障碍，促进PPP项目的顺利落地 健全 财政部113号文要求"财政部门会同行业主管部门，从定性和定量两方面展开物有所值评价工作、"财政部门应依据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，展开财政承受能力论证，每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例，并明确规定"通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，可进行项目准备。

财政部的要求很明确，PPP项目要通过物有所值(VFM)评价和财政可承受力论证，作为PPP咨询从业者，我们对此颇为认同 PPP发展较为成熟的发达国家经验说明，物有所值评价工作颇受重视，一个PPP项目的物有所值评价工作往往也需要花费大量的时间和精力，从定性和定量两个方面进行系统评价，以确保PPP项目是物有所值的而且，在PPP项目采购、项目执行、项目移交的各阶段进行反复多次的物有所值评价在此过程中，也积存了大量的数据、信息和丰富的经验 现阶段，国内的物有所值评价工作尚处于起步阶段，方法工具仍不健全，基础数据和信息积存较少，财政部已在着手顶层制定工作，各地方在PPP项目的推动过程中大多也已展开了物有所值的定性评价及财政可承受力的简单论证 国内推广PPP项目，应借鉴国际先进经验，规范、扎实、有序地推动物有所值评价和财政可承受力论证的工作，着眼长远，做好做足PPP项目的前期工作文 | 李纪峰(济邦咨询公司总经理助理、总监)PPP项目融资方式大全 股权出资 一般来说，作为PPP项目公司的股东，其特别的优势在于能够获得项目运营收益，通过参加或掌握公司的整体运营，而掌控其收益大小，多劳多得。

除此之外，如果股东同时为项目公司的服务提供商或货物供应商，其还能以此获得更有利的商业机会但相较于其他债权类的出资人，其劣势在于，股东关于公司财产收益分配的优先权最弱，其只有等债权人的债权获得满足时才能获得其股权投资的收益总的来说，利用股权投资，风险最大的同时收益也最大常见的股东是项目参加方、当地投资者、政府、特许权获得方、机构投资者、双边或者多边组织等 关于债权人来说，降低其投资风险的方式一般有三种：其一，获得银行或者第三方的担保;其二，尽量选择预付一定比例或者按比例分阶段支付投资款项以为自己留有资本缓冲;其三，选择突破有限责任公司的责任限制而向股东追索公司债务，而达到该目的一般只要得到股东的特别承诺即可，其本质无外乎是第三方担保这种状况主要出现在项目的某个环节风险过高而难以获得投资时，股东作为项目公司的所有人更愿意在针对这一环节承当额外的担保责任 债权出资 与股权出资相比，借款人的优势重点体现在利益的优先分配早于股东获得受偿，而劣势在于收益有限一般来看，债务偿还往往以固定或者浮动利率为基准、由债务人按周期支付除此之外，关于选择借款人时，需要特别注意的是以下几个问题： 多边组织和出口信贷机构：通过这个渠道获得的一揽子贷款可以避免一定的政治风险、获得东道国政府在贷款偿还方面所给与的优惠政策，但由于这种贷款的限制和要求比较严格，一般往往难以获得。

商业银行：关于长期贷款来说，商业银行是常见的选择相较于通过发放债券，商业银行贷款的优势在于其给予了借款人一定的协商余地，在项目周期长、将来风险难以估计的状况下，给予债务人更大的调整空间; 设备提供商、融资租赁出租人等：为了获得商业机会、对销售其产品更为有利，有些项目的设备或服务提供商也会同意提供借款;融资租赁出租人与设备提供商在这一点上类似，即为了对出租其产品更有利而愿意提供更有竞争力的融资条件 银团联合贷款：银团里每个银行所提供的贷款都是独立的，其都有着独立的权利和义务，因而基本不会为其他银行做背书代理银行作为中间方，则在此代表银团向借款人提出条件、核实借款人是否最终达成要求、领取银团的借款并计算利率等，这种方式因为结构复杂而往往适用额度更大的项目 银行信用证、保函 这些方式本质上都是在降低项目公司的资金占有率，提升资金流动性，类型多是单证一致、见票即付，部分状况下也可能需要拿着法院判决或者仲裁裁决以证实有关违约行为后而才能拿到付款银行在发放这些票证或者提供担保时基本都会要求委托方提供与其担保数额相同的、多为更高数额的反担保，在条件满足时，银行有权将该反担保下项目公司的应付价款转换为其贷款而要求签署债权人协议以确保其对项目公司的财产权利。

债券/资本市场融资 这种方式可以使得。