国内外生态补偿研究及其对洱海流域农业面源污染治理的启示.docx

    国内外生态补偿研究及其对洱海流域农业面源污染治理的启示    摘 要：国内外关于生态补偿的研究文献较为丰富，由于理论出发点不同、技术制约以及制度与文化背景等的差异，针对农业面源污染的生态补偿的具体实践在包括参与者、补偿标准、支付条件和补偿方式在内的机制设计上也各不相同通过对文献的梳理和对国内外流域生态系统服务管理经验回顾，可以得出结论：没有任何规则适合所有情况，必须结合洱海流域经济社会发展的特点，建立与区域补偿和行业补偿为中心的农业面源污染激励机制Key：生态补偿;农业面源污染;洱海流域;治理中图法分类号：X52;X321                                           文献标志码：A1  国内外生态补偿研究概况生态补偿通常被定义为一个以市场为基础的能有效实现生态系统服务的政策工具[1]作为一种有效的环境治理激励机制，在国内外都有了大量的实际运用，在学术研究领域也取得了重要成果1.1  国外生态补偿研究概况国外生态补偿研究的理论基础主要来源于外部性理论、交易费用理论、公共产品理论以及生态资本理论庇古和科斯选择了不同的方案来解决生态保护的外部性。

庇古主张通过税收和补贴的方式解决环境污染带来的负的外部性科斯则强调市场的价值，主张从降低交易费用角度，通过确认产权，以市场调整和谈判的方式来减少污染公共产品理论认为，如果能实现“受益者付费”，那么环境保护的贡献者就能得到合理经济回报，激励机制可以使公共物品能够像私人物品一样得到有效利用生态资本理论认为，生态环境本身就具有资源价值可以通过市场来控制从分析框架上看，国外生态补偿的框架主要涉及生态补偿的内涵、主体、标准、方式、效应评价等诸多方面其中，补偿的标准和方式受到更多关注国外学者提出的生态补偿标准测算方法主要有市场定价法、成本费用法、支付意愿法等基本方式包括制定公共补偿（政府公共支出）、污染物排放权交易、独立补偿（一对一交易）、环境税、信托基金和捐款基金等分配交易计划[2]由于理论出发点不同、技术制约以及制度与文化背景等的差异，国外不同生态补偿的具体实践在包括参与者、补偿标准、支付条件和补偿方式在内的机制设计上也各不相同1.2  国内生态补偿研究概况2006年，生态补偿在我国开始全面实施，多个国家级的生态补偿项目涉及的资金投入量巨大、覆盖地域宽广、参与农户较多，在世界范围内都是较为罕见的[3]。

从理论基础上看，国内学者除沿袭西方主流理论外更侧重从可持续发展理论、“两山”理论、国家主体功能区划分、区域和产业利益相关者博弈等视角展开研究从生态补偿的内涵上看，国内学者倾向于认同生态补偿是对损害行为进行收费，对保护行为进行补偿，在综合考虑生态保护成本、发展机会成本和生态服务价值的基础上，采用财政转移支付等方式，对生态保护者给予合理补偿从分析框架看，“谁保护、谁受益;谁污染、谁付费”的原则已经得到共识就补偿范围而言，尽管存在争议，但不外乎包括保护成本、机会成本和生态资本，真正的难点在于补偿标准的确认，不少研究倾向于运用计量技术方法探索补偿意愿此外，多数学者主张生态效益补偿必须走出单一的“政府主导”模式，形成政府、市场、社会协同的生态补偿机制体制相比较而言，国外文献更多的是通过产权界定来推动相关当事方形成基于自愿的直接交易，同时，生态环保组织（NGO）发挥了重要作用中国实际情况是自然资源公有，在实践中最为有效的还是行政影响力，鲜见社会组织的参与中国生态补偿的特色还包括通过主体功能区划分，激励地方加大治理力度;把生态补偿同缩小地区差距、脱贫攻坚等问题联系在一起通过对国内外相关文献的梳理和生态补偿的经验回顾，可以看出，由于对生态补偿的场域和对象的不同、市场发育状态存在差异、受损者和受益者界限清晰程度不同等原因没有任何一种生态补偿的实施规则可以适合所有情况。

面源污染是与点源污染相对应的一个概念，是农户在农业生产和农村生活过程中所产生的化肥、农药等污染物所带来的对水体、湖泊、河等生态系统的污染由于面源污染的治理对农民的实际收入有着直接影响，在制度层面设计生态补偿机制是推进农业面源污染治理的應有之义2  洱海流域农业面源污染与生态补偿现状云南洱海地处澜沧江、金沙江和元江三大水系分水岭地带，从面积上看，是云南省第二大高原淡水湖泊，是洱海沿岸居民的主要水源地和最重要的旅游资源载体，入湖河道117条，流域面积2 565km2，对于构筑我国西南生态安全屏障极其重要由于洱海周边快速推进的现代化、高效率的人类活动导致的工业污水、农业面源污染、生活污水等原因的共同作用，洱海一度面临蓝藻爆发等生态危机随着生产力的发展，特别是20世纪80年代初实行包产到户以来，农业生产对化肥和农药高度依赖，面源污染呈几何级增长，成为洱海水质下降的主要原因[4]经过持续治理，目前洱海流域的点源污染基本得到根治，洱海水质恶化的态势得到控制，但要实现洱海水质的彻底恢复，必须系统解决面源污染问题并防止点源污染死灰复燃为有效遏制面源污染，地方政府确定了绿色发展的目标，加快洱海流域农业结构调整和绿色生态转型发展，制定了《洱海流域农药经营使用管理办法》《洱海流域农业面源污染防治管理实施办法》等地方性法规和行政规章，编制实施了洱海流域面源污染防治规划。

比较有代表性的举措包括始于2018年8月的“三禁四推”，即禁止含氮磷化肥和高毒高残留农药的使用、禁止种植以大蒜为主的大水大肥农作物，大力推行有机肥替代化肥、病虫害绿色防控、农作物绿色生态种植和畜禽标准化及渔业生态健康养殖，走农业转型升级之路其中，种植大蒜是洱海流域部分乡镇农民的主要收入来源，由于地方财政能力有限，补偿标准与农民的实际需求和替代种植的机会成本相差甚远，补偿年限较短，农民的抵触情绪较大，但政府的相关工作准备充分，组织有序，多数群众顾全大局，禁止大蒜种植这一举措顺利推进但是，在农业种植结构、产业结构调整过程中，面源污染的治理是长期的现阶段，包括农业生态补偿在内的洱海治理生态补偿主要依靠政府的公共资源投入，如中央和地方财政专项转移支付、银行贷款和地方财政的直接支出，显然是缺乏可持续性的3  建立洱海流域农业面源污染生态补偿机制的政策建议要解决上述问题，必须整合、完善、拓展现有的生态补偿措施，构建洱海流域生态补偿体系的总体框架，实现农业面源污染治理生态补偿体系的系统化和制度化，系统解决洱海水源地地区补偿和产业补偿的问题，构建适应于洱海流域特点的、可持续的生态补偿机制在有效发挥政府作用的同时，通过市场机制的杠杆作用建立符合价值转移规律的生态补偿机制，使生态补偿的激励效果落地。

3.1  筹集、整合农业生态补偿资金生态补偿资金的来源是建立可持续的生态补偿机制体制的重要问题作为生态文明建设的重要组成部分，生态补偿方面的法律和政策陆续出台结合本地特点，特别是洱海保护的特殊性，大理白族自治州制定的关于生态保护的地方法律法规，已经涉及生态补偿领域比如《大理白族自治州洱海保护管理条例》中明确了应当建立洱海生态补偿机制，明确洱海规费应当纳入财政预算管理，由自治州人民政府统筹安排用于洱海及其径流区生态环境的保护治理，其使用范围包括用于包括农业面源污染的生态补偿此外，《洱海流域垃圾污染物处置管理办法》《洱海滩地管理办法》等地方规章均明确了按照垃圾清运等环保行为实行有偿服务的原则，但缺乏具体的财税和体制机制安排条款生态补偿资金需求量大，但来源不足且缺乏可持续性，现有的补偿碎片化状态明显，无法形成合力洱海流域各级地方官员由于涉及洱海治理的具体业务，发声较早，主要是对具体补偿政策实施的总结，呼吁重视生态补偿工作，扩大财政投入，争取中央政策和项目支持为解决生态补偿资金的不足，地方官员通过人大会议等契机多次呼吁建立生态补偿省级统筹机制，通过设立“环保彩票”等形式筹集生态补偿资金[5]可以考虑建立洱海流域生态补偿专项统筹资金，整合目前分散在各个行业部门和层级的生态补偿项目，形成政策合力，发挥生态补偿的整体效益，提高补偿标准，体现制度公平。

3.2  明确生态补偿资金的用途政府应引导地区的受益者（下游）和产业受益者（旅游业等）对为保护和恢复经济环境而限制经济发展的地区（上游）和产业（农业）进行经济补偿补偿资金主要用于鼓励农民放弃使用传统农药、化肥以及替代种植的补偿同时考虑到农业生产的特点，可以对补偿期做必要的限制，开始若干年根据实际支出的增加或收益的减少全额补贴，若干年后逐年递减3.3  划分补偿资金的发放对象方案1：发放对象是行政村或村民小组，由村集体统筹使用生态补偿资金，由村民委员会或村民小组提出使用方案，在村民代表会议或村小组会议审议通过后，报当地乡镇政府备案使用方案和使用结果应作为村务公开的重要内容向村民公开此种方案较为适用于人均耕地较少的村庄，可以推动基层自治组织参与治理面源污染的积极性方案2：发放对象直接指向农户，按照实际面积支付生态补偿资金，作为生态化种植的补偿费用，由农户自行使用此种方案补偿对象直接针对农民，可以有效的增强农户少用农药化肥，但监督成本較高，必须设计必要处罚措施，防止“一边领补贴，一边使用农药化肥”的逆向选择与道德风险行为方案3：补偿对象是农药、化肥企业和运营商，对合规农药化肥企业的进行补偿，降低产品成本，减少农民负担。

此种方案监督成本大为降低，但必须有较大范围内区域的共同行动，否则会滋生出大量的地下交易以上方案可以通过由受补偿地区和农户自由选择，或者将三种方式结合使用3.4  制定补偿标准机会成本，即农民进行替代种植的可能收益，是形成农户受偿要求的基本逻辑，低于机会成本的补偿标准很难起到激励作用但从洱海流域周边农业的的实际情况看，由于本地农户人均耕地面积较少，农业收入在农户总收入中占比较低，且呈逐渐降低的趋势，从事农业生产的绝大多数是家庭主妇和老年人，低于机会成本的补贴也可以起到一定的激励作用鉴于当前农业面源污染生态补偿资金来源尚不稳定，可以根据能筹集的资金中能用于农业面源污染的部分为基础，适当参考其他地区的补偿标准，制定相关标准3.5  建立农业面源污染生态补偿协商机制建立农业面源污染生态补偿协商机制，农业和旅游、生态环境部门牵头，农业和旅游业的行业代表直接进行对话，对破解农业面源污染补偿的资金困局可以发挥一定的作用生态补偿虽然已经开展多年，但是国家重点保护流域的周边居民，特别是相关利益群体，比如客栈经营者，对该政策仍然不够了解公众总体上都意识到了洱海流域保护的重要性，对洱海流域生态保护持支持态度，，但同时应看到，由于“邻避效应”以及利益关联程度、对政府的信任程度、居民收入等变量都会直接影响到居民对生态补偿资金的支付意愿。

特别是相关利益体对政府相关部门在管理模式上的不认同、运作机制的不信任或者以此为借口，通过各种形式的抵制或变相抵制，直接影响补偿相关资金的收缴这种机制可以扩展为一些合作机制，比如观光农业3.6  推动农业面源治理生态补偿机制的公民参与要重视公众的环境知情权、环境行政参与权和环境公益诉权等权利的顺利实现，并且合理界定公众参与的时间、主体、方式等细节，可提升公众参与的实效同时，政府应对公众参与结果及时回应，充分完善公众参与的领域、环节和程序方面的建设对特定既得利益群体征收生态补偿费用，可能会引发的不满情绪要积极应对化解，依法依规处理对被补偿乙方可能存在的逆向选择和道德风险问题，要通过有效的监督机制，通过社会公示、相互监督、第三方评价、司法介入等方式，防止被补偿方虚报补偿款等违法违规行为Reference：[1]汪劲.中国生态补偿制度建设历程及展望[J].环境保护，2014，（5）：18-22.[2]Wunder S.Payments for Environmental Services：Some Nuts and Bolts[J].C。