地方政府公共基础设施投融资管理体制研究.docx

    地方政府公共基础设施投融资管理体制研究    丁兆君Summary：与其他一般性公共服务相比，由于公共基础设施的建设更具有经济发展先导性以及对地方经济明显的拉动效应，地方政府在公共基础设施投入方面的资金规模与增长速度要远远高于其对基础教育、医疗卫生和社会保障等公共服务的投入而单纯依靠政府的“卖地”收入以及政府债务来维持公共基础设施的建设和运营是难以持续的，地方政府债务风险的凸显已然证明了这一点因此，本文在对部分地区的地方融资平台调研基础上，总结归纳了地方政府公共基础设施投融资中存在的问题，并提出利用“市场化”理念建立“双主体”的地方公共基础设施供给体制的具体构想Key：地方政府；公共基础设施；投融资体制；“双主体”：F81045：A：1000176X（2014）12007905一、研究背景在多方面体制和机制的共同作用下，地方政府将辖区内公共基础设施的建设作为其履行政府职能的重中之重，同时在理论上，地方性公共基础设施的供给的确是地方政府的职能范畴；这就要求地方政府有足够的可支配收入作为公共基础设施建设的资金来源，但事实上，由于现有财政体制框架内地方政府“财力无法与事权相匹配”，地方政府对公共基础设施的投资资金只能依靠以“土地财政”为支撑的政府收入以及各种显性或隐性的地方政府债务。

各地土地出让规模以及地方融资平台债务数量一直保持猛增势头的现状也证明了地方政府及其下属机构很容易通过土地抵押或者财政担保的方式突破财政预算或法律约束实现对外举债＼[1＼]尽管地方政府通过体制外举债融资进行地方性公共基础设施项目建设具有一定的内在必要性及合理性，但这种地方政府“自创”性的投融资体制缺乏制度监管以及风险控制，已经使得地方政府债务风险问题凸显；在未来宏观经济增速趋缓、产业结构进一步升级调整的情况下，以“卖地”或地方债务急剧增长的方式为扩张公共基础设施投资筹资，将会导致难以控制的地方性财政风险中央相关部门在此过程中，为防范地方政府的债务危机，曾多次发文对地方政府的对外融资行为进行“纠错”式的指导或限制例如：2010年7月发改委规定，凡是以地方财政应收账款作担保的地方政府融资平台公司所申请债券将全部停批；2011年发改委发＼[2881＼]号文件，明确规定，城投公司的主营收入70%需要来自自身，政府补贴只能占30%；国开行也开始大大缩减对地方政府融资平台的放款规模，而在2009年之前，国开行是地方政府融资平台最为主要的资金提供者中央相关部门对地方融资平台融资渠道的“单方堵截”式的治理，只能是对地方债务增长规模起到一时的控制，但无法从根本上解决地方政府“财力吃紧”、融资渠道单一与公共基础设施投资需求增长之间的客观矛盾。

同时，随着我国城镇化进程的加快，以及城镇化理念的提升，在农村建立与城市基本水平一致的公共基础设施和基本公共服务是实现城乡统筹一体化的必然选择；这就意味着未来发展中，地方政府将面临更多的公共基础设施提供问题本文从梳理我国地方政府公共基础设施投融资体制演化进程入手，通过对重庆“八大投”模式的实践经验分析，总结出目前我国地方政府公共基础设施投融资体制面临的问题；在借鉴市场经济制度较为成熟国家的先进经验的基础上，提出以“市场化”理念创新我国地方政府公共基础设施投融资体制的具体构想二、“土地财政”到“土地金融”的地方政府投融资管理体制在现有的制度框架下，地方政府“自创性”的用于城市公共基础设施项目投资建设资金的投融资管理体制大致经历了一个从“土地财政”模式到“土地金融”模式的演进过程1地方政府“土地财政”式的投融资管理体制“土地财政”是地方政府依据《中华人民共和国土地管理法》第二章第八条“城市市区的土地属于国家所有”的规定，在“国家统一所有，政府分级代表”的国有资产管理体制下，凭借行政区划内城市土地的所有权，按照国有土地有偿使用原则，建立起的与土地相关的收益体系土地财政”是我国各级地方政府在城镇化初期，获取公共基础设施建设资金的重要来源之一，2008年国家审计署对全国土地出让金使用情况进行了审计，2004—2006年北京等11个城市共实现土地出让净收益2 61869亿元。

其中，用于城市基础设施建设的支出约占土地出让净收益的80%[2]为规范地方政府“储地—卖地—建设”的这一行为，加强对数额庞大的土地出让金的管理，2007年1月1日起，国家规定将土地出让金、基础设施配套费纳入地方基金预算管理，实行彻底的“收支两条线”，结束了土地出让金作为非税收入游离于预算之外的历史虽然“土地财政”在一定程度上缓解了公共基础设施的资金难问题，从实践来看，体制内融资基本不能满足地方基础设施投资需要，更多的是发挥财政兜底作用另外，国家对地方的“土地财政”加强了控制和规范，2006年出台的《国有土地使用权出让收支管理办法》严格规定了土地出让金的使用途径，在提留规定比例的各项规费（包括国有土地收益基金、农业土地开发资金和新增建设用地土地有偿使用费），剔除征地拆迁补偿等成本性开支，以及按国家政策指定提取的保障房、教育和农田水利建设资金后，作为地方政府机动财力支持其他领域基础设施建设的空间基本不存在＼[3＼]2地方政府“土地金融”式的投融资管理体制我国地方政府在《预算法》约束下，不具备独立的直接或间接对外融资权利除了直接挂牌出让土地，获取新城改造、改扩建基础设施资金之外；各级地方政府纷纷成立了事业单位性质或者是国有独资公司性质的“融资平台”，在财政管理尚存漏洞的情况下，“自创性”地开拓融资渠道。

地方政府将其几乎全部可以自主支配的“富裕”资金和资产都通过融资平台注入到了公共基础设施的建设中，通过平台进行对外大规模融资，加快推进各地公共基础设施项目的建设之后的城镇化进程更是助推了各级地方政府“卖土地”、“找贷款”、“上项目”等诸多投融资行为尤其是2008年4万亿投资的刺激政策出台后，各家商业银行超过国开行成为地方政府的主要债权人，其放贷资金主要用于地方政府安排的公共基础设施项目建设所需要的资本性支出根据中国人民银行《2009年四季度地方投融资平台贷款情况专项调查》的结果显示，地方政府融资平台项目贷款中约有2/3直接投向公共设施管理业、电力、燃气及水的生产和供应业以及交通运输业等公共基础设施建设管理项目 图1地方政府“土地金融”式的公共基础设施投融资体制资料来源：作者整理在“自创性”投融资体制中，融资平台成为政府经营城市、开拓融资渠道的媒介，市场理念、金融理念逐渐被注入到以政府为主导的投融资行为中；地方政府从单纯的“储地—卖地—建设”的“土地财政”模式升级到了“储地—融资—建设”的“土地金融”模式，从简单的“卖地”到综合的“用地”来获取建设资金但无论是“土地财政”模式还是“土地金融”模式，地方政府始终没有摆脱“以土地换资金”的筹资运营逻辑。

三、地方政府“土地金融”式的投融资管理体制面临的问题1地方政府作为公共基础设施唯一责任主体，负担沉重且不可持续尽管重庆“八大投”重庆“八大投”指2003年创建的，由重庆政府拥有、授权经营的重庆城投、高发、高投、地产、建投、开投、水务控股和水投公司等融资平台作为为地方基础设施进行投融资活动的地方融资平台，一直是国内业界备受关注和争议的一个范例重庆模式运作获取的建设资金规模是显而易见的，以2009年为例，为了应对全球金融危机以及配套中央的4万亿投资，由重庆市主导的道路、桥梁、旅游、水务、旧城改造等公共基础建设项目的投资就超过了5 200亿元而仅在2011年，重庆就完成固定资产投资7 600亿元，占当年重庆经济生产总值比例高达76% 数据来源：http：//wwwchinatimescc/site1/hxsb/html/2012-04/02/content_6774htm 从资金的筹集力度以及投资规模来看，重庆模式是成功的，但在这些数字背后还存在着巨大的风险和亟待解决的问题1模式部分渗透了市场化、金融化的运作理念，以市场利益为指引，通过盘活国有土地等资源、利用金融手段进行了大规模的投融资活动；但无论是之前的“土地财政”，还是现在的“土地金融”，地方政府始终是地方公共基础设施提供的唯一责任者及风险主体。

地方政府在公共基础设施投融资管理体制中，既是“裁判员”也是“运动员”，负责从项目立项、规划设计、资金筹集、施工建设，到运营管理、后期维护的整个过程这种投融资管理体制，一方面加重了政府的财政资金以及行政管理等各方面的成本和负担，例如：重庆财政局的数据显示，2011年重庆财政开支高达3 961亿元，其财政资金缺口超过1 000亿； 数据来源：http：//wwwchinatimescc/site1/hxsb/html/2012-04/02/content_6774htm，另一方面在某些公共基础设施的建设及运营上，由政府提供的效率要远远低于私人提供的效率在较为成熟的市场经济条件下，部分公共基础设施的提供完全可以通过“公私合营”的方式完成因此，我国地方公共基础设施提供的真正市场化，是投资主体、责任主体的市场化、多元化，继而发展为投融资模式的市场化、手段的多元化；而不单纯是政府“卖地挣钱搞建设”还是“用地借钱搞建设”的问题2融资平台以国有土地作为运营载体，运营连续性取决于地价融资平台以地方政府为背景，尽管相对于地方政府而言是独立法人，但其由政府派生的属性决定了融资平台的规模、资产数量、融资能力都受当地政府能力的影响以及行政化行为的限制，地方政府的融资平台运营现状不容乐观。

一是融资平台的资产质量不高，融资能力有限注入融资平台的资产来自于财政的拨付，除了国有土地外大部分为非经营性资产（市政路桥、隧道等），不能用于抵押、担保等融资行为，限制了融资平台的融资规模二是缺乏稳定的经营收入，盈利能力欠佳，可持续发展后劲不足平台公司基本上没有经营性资产和经营收入，承建的项目主要以社会效益为主，项目本身没有或有很少的投资回报，贷款的还本付息主要是依靠出让储备土地的收入三是偿债机制不健全，公司缺乏偿还贷款的能力平台公司项目贷款的还款来源主要是通过项目自身的收益和财政预算内外统筹资金虽然部分项目与财政部门签订了项目资产回购协议，但这只是为了满足前期的融资条件，在实际操作中因财力紧张等原因很难落实因此，从以上的分析可以看出，地方融资平台的建立和运营主要还是在围绕地方的土地资源做文章，地方政府是否能够筹集到足够的资金、是否能够维持投融资的循环，很大程度上取决于地方的土地储备量以及土地的增值额例如：2011年前后，重庆市政府陆续向“八大投”注入了1万亩的土地储备用于当地几座跨江大桥的建设，平台公司先是利用土地从银行获得抵押贷款，大桥建成后，使用土地增值的收益对基建项目进行回购，前提是周边土地在这一过程中获得了增值。

整个项目的运作风险很大程度上都集中于土地收益，而在国家政策调整以及市场波动的影响下，土地收益的不确定性最终会影响到地方政府融资平台资金运营链条的完整性和可持续性3地方政府双重身份界定不清，缺乏制约无序扩张我国地方政府作为公共事务管理者和国有资产所有者的双重身份体现在，一方面以公共预算资金投资建设公共基础设施，履行公共事务管理者的职能；另一方面以土地等国有资产注入到融资平台，经过资本运营筹集资金注入到公共基础设施建设中，从而履行国有资产所有者的职能但在实践中，一是对融资平台的性质界定不清，理论上，各地方政府成立的融资平台应属于国有独资企业的性质，实际上很多地方将融资平台下设在财政部门，将其定义为事业单位，各自的责、权、利划分不清，且不统一二是对政府和融资平台的财务关系界定不清，地方融资平台以政府为背景，可轻易获得土地等国有资源的注资、可以政府财政应收账款作为担保、与政府财政部门关系密切；尽管名义上是独立法人，但投资风险约束机制和责任机制难以落实，资金使用效率低下三是融资平台缺乏完整规范的预算管理制度，缺乏独立第三方的审核、监督和评价地方政府大规模的土。