政府与制度创新.doc

政府与制度创新　　一、制度与制度创新道格拉斯··诺斯认为：“制度是一个社会的游戏规那么或在形式上是人为设计的构造人类行为互动的约束〞、“制度是一系列被制定出来的规那么、守法程序和行为的道德伦理标准，它旨在约束追求主体福利或效用最大化的个人行为〞〔注：道格拉斯··诺斯.?经济史中的构造与变迁?[].上海三联书店，上海人民出版社，1994，225-226.〕T·舒尔兹说，“我将一种制度定义为一种行为规那么，这些规那么涉及社会、政治及经济行为〞〔注：R·科斯等?财产权利与制度变迁?[].上海三联书店，1991年，253〕笔者以为制度概念涵义非常广泛，它既包括规那么和秩序，也包括组织本身；既有政治、经济、文化、技术等方面的制度，也有道德、意识形态等方面的制度制度的根本作用在于通过对个人与组织行为的鼓励与约束，防止个人与组织在选择行为中的损人利己的倾向，从而形成一定的社会秩序制度的有效性在于是否可以有效的鼓励与约束个人与组织的行为在经济开展、国家兴衰方面，制度起着至关重要的作用但是制度一旦形成，即具有稳定性社会易变而制度不易变，于是形成变革社会与稳定的制度之间矛盾因此，当社会要变革、要开展，必须先对已有的制度进展改革，即制度创新。

制度创新可分为诱致性制度创新与强迫性制度创新诱致性制度创新指的是现行制度安排的变更或替代，或者是新制度安排的创造，它由一个人或一群人〔个〕人，在响应获利时机时自发倡导、组织和实行〞〔注：R·科斯等?财产权利与制度变迁?[].上海三联书店，1991年，378；384〕诱致性制度创新具有自发性、部分性、不标准性，制度化程度不高强迫性制度创新的主体是政府，而不是个人或团体，政府进展制度创新不是简单地由获利时机促使的，这类制度创新通过政府的强迫力短期内快速完成，可以降低创新的本钱，具有强迫性、标准性，制度化程度高制度创新的主体有三种：个人、团体与政府从此角度分析制度创新有三种：个人推动的制度创新；团体推动的制度创新；政府推动的制度创新制度创新可以在上述三级程度上进展本文正是从政府的角度来对制度创新作一讨论的二、政府主导型制度创新的优势与缺乏1.政府主导型制度创新的优势政府主导型制度创新即政府凭借特有的权威性，通过施行主动进取的公共政策，推动实现特定制度开展性更新的行为过程在这种形式的制度创新中，由于新制度本身就是国家〔政府〕以“命令和法律〞形式引入实现的，因此政府发挥了决定性作用政府在制度创新中主要是：〔1〕通过改变产品和要素的相对价格来促进制度创新。

政府可以有意识地采取某些措施，通过积累某种产品或要素，改变相对价值，引发制度创新〔2〕通过引进或集中开发新技术、推动制度创新政府可以将国内有限的人力、物力资源集中起来更快地开发或引进某些新技术，以便激发制度创新〔3〕通过修改宪法来促进制度创新〔4〕通过扩大市场规模，引起制度创新政府可以消除区域间的人为的壁垒，使分割的国内市场得以统一，市场规模得以扩大〔5〕改变宪法和现存制度安排，使其朝着有效率的制度方向创新〔6〕通过加快知识存量的积累，进步制度的供应才能社会科学知识的进步将直接促进制度创新的供应而政府可以通过法令、政策等形式，给社会科学研究创造宽松的环境；加大对社会科学研究的投入；扩大对外交流学习，促进理论研究的深化开展和知识存量的积累〔7〕政府利用其强迫性和组织的规模经济优势，直接进展制度创新政府那么可以发挥强迫性和规模经济的优势，降低或弥补制度供应中的各项费用，使制度创新成为可能，或者使制度创新的收益极大化从政府功能的角度来说，由于国家具有暴力上的比拟优势〔注：道格拉斯··诺思：?经济史中的构造与变迁?[].上海三联书店，1991年，第21页〕，它可以维护根本的经济社会构造，促进社会经济的增长，因此代表国家的政府也就成了当然的制度创新的消费者和供应者。

同时政府主导的制度创新是本钱最低的创新形式在中国，政府不仅在政治力量的比照中处于绝对优势地位，而且它还拥有很大的资源配置权利，它能通过行政、经济、法律手段在不同程度上约束整个社会行为主体和行为制度安排是一种公共物品，而政府消费公共物品比私人消费公共物品更有效，在制度这个公共物品上更是如此并且，由于诱致性制度变迁会碰到外部效果和“搭便车〞问题，因此使制度创新的密度和频率少于作为整体的社会最正确量，即制度供应缺乏，因此可能会持续地出现制度不平衡在这种情况下，强迫性制度变迁就会代替诱致性制度变迁政府可以凭借其强迫力、意识形态等优势减少或遏制“搭便车〞现象，从而降低制度变迁的本钱一般在以下四种情况下，由政府来组织制度创新被认为是最适宜的：1、政府机构开展得比拟稳定，但整个市场那么处于低程度2、当潜在利益的获得受到私人财产权利的阻碍时，个人和其间的自愿合作团体的制度创新可能无济于事3、实行制度创新后的收益被那些没有参与创新的人所享有，那么个人是不愿承当这笔费用的，因此制度创新由个人和个人自愿合作团体就是不可能的4、当制度创新不能兼顾所有人利益时，或一部分人获益而另一部分人的利益受挫时，制度创新就只有靠政府了〔注：张宇燕：?经济开展与制度选择?[].中国人民大学出版社，1993年，第190—191页〕。

因此，政府在制度创新中起着极其重要的作用2、政府主导型制度创新的缺乏〔1〕政府制度创新的制约条件任何一项制度创新和选择都不是随意决定的，必须有现实的客观根底和条件，它是客观必然性与主观选择相结合的产物下面是影响和制约制度创新的主要因素：宪法秩序的影响宪法秩序通过对根本政治、经济、文化制度的规定框定了制度创新的总方向，宪法秩序下的权利构造和利益构造直接影响制度创新的本钱和动力它有可能促进创新，有可能阻碍创新意识形态和文化背景是影响制度创新另一个主要的制度环境，是制度创新的思想根底和理论前提社会文化根底上形成的风俗习惯、观念意识与制度创新的反差越大，创新的阻力就越大制度离不开文化，最早的制度形式是人类的文化风俗和传统习惯，某种制度本质上是某种文化形式化的结果，制度变迁常常从文化构造的变化开场文化构造形式是行为形式的潜在形式，它决定了行为形式的根本走向每一项制度创新都要花费一定本钱，制度创新受施行和预期本钱的影响，一些好的制度创新因预期本钱太高而无法推行政府在制度创新时会进展本钱效益分析，不仅要考虑经济层面的本钱与效益，而且要考虑政治层面的本钱与收益假如制度创新会降低统治者可获得的效用或威胁到政权的稳定时，政府会维持那种无效益的制度不平衡。

一个国家的制度是否有效，除了看正式和非正式制度是否完善外，还要看这个国家的制度施行机制是否健全，分开施行机制任何制度尤其是正式制度就形同虚设检验制度施行机制是否有效或是否具备强迫性，主要看违约本钱的上下，强有力的施行机制将使违约者的本钱极高假如施行机制不力，一项制度创新就难以顺利推进制度也是一个知识载体，现有知识积累是影响制度创新的重要因素社会科学和有关专业知　　识的进步会降低制度开展的本钱，改良人的有限理性和进步认知制度的才能整个制度创新的过程常常是一个边干边学的过程，理解人类学习的过程有利于提示制度变迁的轨迹制度变迁取决于现存的知识存量，人们的知识存量增加了，制度变迁相对会提早，反之就会延迟〔2〕政府主导型制度创新的缺乏之处在政府主导形式下，宏观制度创新的主体——国家机关——的职能与权利集中于政府；立法机构将相关法律〔主要是经济法律〕的立法权转于政府政府还获得了准司法的执法权，集决策、立法、执法于一身此为政府主导之主要表现政府主导使政府摆脱了既定法律制度束缚，减少了决策、立法的环节，有利于改革急需的新制度的出台；而且，政府有一定的执法权，加速了制度的推行与施行但从另一个方面看，政府主导地位引起不良的连锁反响，扭曲了整个系统的合理运作和制度创新过程：首先，政府立法权的集中导致立法单一，层次不明，构造混乱。

因为政府的行政属性决定了其行为的“短期性〞，即力求短期政绩的出现，法规多集中于刺激性、鼓励性的规定；或为维护市场的暂时太平景象，出台强有力的市场管理措施，直接干预市场主体的行为，立法构造的失衡，不利于市场的健全开展；其次，政府对于市场仍要执行其固有的管理职能在政府主导形式中，这一管理职能得以强化，管理范围从市场主体准入的批准、市场风险的预防、市场风险的遏制到事后补救，政府的管理行为无处不在政府不仅是市场的管理者，还是市场的保护者管理不仅未趋向宏观、间接、外部管理的目的，还朝相反方向运作，从而扭曲了市场运行机制；第三，缺少对政府行为的制约导致政府职权滥用，大量“寻租行为〞与“黑幕交易〞产生，一方面造成市场主体间竞争的不公平，扭曲市场竞争；另一方面，官商结合进一步阻碍政府对市场之职能的合理化转变；第四，在政府主导形式中，法律是政府推行其政策的工具一方面，政策的多变导致法律的多变；另一方面，立法形式很乱，法规与决定、指令区分不清，不仅折损法律的权威性，导致市场短期行为增多；而且法律透明度差，与法治经济之宗旨不符；第五，政府对于市场的介入应随着市场的开展由多变少，由强减弱，即在推动市场开展同时，逐步指导和协助市场建立起自律制度，以形成自我约束的市场机制。

但在政府主导形式中，政府干预呈增多增强趋势，政府权威凌驾于法律权威，市场行为决定于政府行为，市场越来越难以脱离政府独立运行宏观制度创新未带动微观制度创新，制度创新过程的扭曲导致创新结果的偏颇三、政府主导型制度创新缺乏的弥补由于存在政府主导型制度创新的缺乏，在改革过程中，要努力预防及消除如前所述政府的消极作用政府不是万能的，但没有政府又是万万不能的既然人们不能没有政府，解决这一问题的有效途径，就在于政府在制度中进展恰当的定位，构建多元主体的制度创新构造并注意制度规划和方式的选择1.构建多元主体的制度创新构造在政府主导的制度创新过程中，创新主体是单一的，其它创新主体只是被动地承受政府创新活动的结果，未能形成与政府之间产生互动的多层次创新构造，不利于发挥制度创新对社会开展的促进作用因此，为适应社会开展需要，必须建立多元主体的制度创新构造：一方面，宏观制度创新主体除政府外，还包括立法机构和司法机构这些主体之间应明确立法职权，各司其职，有助于互相制约、作用的多层次法律系统的形成；另一方面，宏观制度和微观制度的创新主体之间形成协调与合作机制，保障制度创新的合理速度在这一构造中，政府只是创新主体之一，受其它国家机构的制约。

政府的作用在社会改革的初期最为重要，是启动制度创新的重要建议者、决策者与立法者因此适当扩大政府的职权使其易于打破既定制度的束缚，加速新制度的出台；组织人力尽快完成新制度或创造的设计或选择但随着变革的进展，政府在制度创新过程中受其它创新主体及其创新制度制约，作用也发生变化，从而与其它创新主体配合，完成创新过程，到达创新目的构建多元主体制度创新构造的关键是合理地，适度地制约政府权利这一制约表达在三个方面：第一，对政府立法权限的限制此为到达制约效果的前提；第二，行政机构服从司法机构的裁决此为到达制约效果的保障；第三，确认和实在维护公民及法人等组织的司法权利，以权利对抗权利此为到达制约效果的根底；第四，改革政府机构，更新政府行政观念此为政府机构对立法、司法等机构及社会民众之要求的回应，也是政府行为的自律2.为保证政府制度创新顺利进展和整体效能，还应在制度规划和方式选择上注意以下几点：正式制度创新与非正式制度创新并重政府制度创新不只是针对正式制度而言，正式制度只有在与非正式制度相容的情况下才能发挥作用正式制度的完善受非正式制度的制约，当正式制度与非正式制度之间存在矛盾冲突或不相容时，正式制度难以施行，很多正式制度“移植〞失败就是这个原因。

政府制度创新假如获得了非正式制度的支持，可以大大减少其创新本钱和施行本钱，可以很容易地获得其自身的权威性和新制度的合法性中央制度创新与地方制度创新并行中央和地方各自有制度创新的职责和优势，相对而言，中央是制度创新的主要承当者，但也不能无视。