司法权介入行政自由裁量权之界限探析.doc

司法权介入行政自由裁量权之界限探析胡桂芳（浙江大学法学院）［摘 要］对滥用职权的司法审査，使行政自山裁量权真正成为行政法上的雨要课题消除己有的误 解和偏见，让我国滥用职权的司法审查条款进入广阔的司法实践领域，是抑制不断扩张的行政口由裁量权 的需要当然，这种司法权对行政自由裁量权的介入始终是有限的，必须遵守一定的准则和要求［关 键词］司法权 行政自由裁量权 界限A probe into the boundary between jurisdiction and administrative discretionHU Gui-fang（Law Col lege of Zhejiang Uni versi ty, Hangzhou 310028）Abstract: Administrative discretion bectime am important issue of adminislrative law caused by judicial review ・ To con trol the in creasing adm in istrative power, it is necessary that we should discard misunderstanding and prejudice on the clause of judicial review of administrative discretion and put it into extensive judicial practice・ However, jurisdiction interfering in the administrative discretion is limited al 1 the time and should comply with some principles and demands・Key words: discretion; judicial review; extent一、司法审查：法院控制行政滥用职权的“杀手铜”人们对事实的札I对无知和对目的的相对模糊，使自由裁罐权的存在不可避免。

同样，只 要这一原因无法消除，对H由裁量权的控制或约束就不可缺失在我国行政法领域，行政滥 用口由裁量权又称行政滥用职权，如何规范口由裁量权的合理行使以及如何防止口由裁量权 的滥用一直是行政法学界和实务界孜孜以求的问题立法对行政的控制是一种事前的、広观的规则性控制，它通过设定行政裁量权的目的和 范用来预防行政自由裁量权行使的恣意然而，它却不能形成对滥用n由裁量权的有效控制 事实上，滥用自由裁屋权的危险正是潜伏在立法规定的这种忖的和范围z内，而冃的和范围 z内的事本来就是立法者无法信任而留待行政去裁量的程序对行政的控制是种事中的跟 踪性控制，程序固有的中立、抑制恣意、平衡等多种特点和功能很快使其占领了行政法研究 的制高点从20世纪50年代开始，世界上许多国家在行政程序方面进行了立法或试验性立 法行政程序法典化成为行政法发展史上的一个重要吋期然而，程序对行政自山裁量权的 控制，除非全部转化成法定程序的控制，否则，它仍然不能阻止行政滥用自由裁虽权，特别 是程序性自由裁量权作为事后控制典型的是司法对行政的控制事前、事中的失控，使自 山裁量权的滥用构成一种对和对人权利的现实危险如果司法审查不能在这方面发挥作用， 那么，行政口由裁量权将从这里开始泛滥。

任何权力都可能被滥用，防止滥用权力的权力 是对有效司法审杳的严峻检验［,］行政裁量权作为行政法的重要课题,实际上成为问题的, 是以法院对行政行为的审查范围的形式出现的⑵世界各主要国家的行政法无一例外地把 滥用自由裁量权的行为纳入其司法审查的范围二、我国行政滥用职权的司法审查条款及其偏见我国行政诉讼法第54条第（二）项规定「具体行政行为有下列情形Z—的，判决撤销 或者部分撤悄，并可以判决被告重新作岀具体行政行为：……;5.滥用职权的该条第（四） 项规定：“行政处罚显失公正的，可以判决变更由此可见，我国纳入司法审查范围的占由 裁量行政行为包括：（1）滥用职权的；（2）行政处罚显失公正的笔者在此把两者统称为我 国滥用职权的司法审查条款⑶显然，我国行政诉讼法的这一规定是符合世界行政法发展潮流的但它却并耒受到应有 的重视，也未象英美法等国家一样发展一套自己的理论，并成为司法权制约行政裁量权的重 要切入点这一方面是由我国行政诉讼立法木身的缺陷造成的；另一方面主要是由于司法权 的过分白抑造成的；此外，跟我国行政法相关理论的滞后也有关系我国行政诉讼法笫5条规定：人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审 查。

从而确立了我国司法审查的合法性审査原则合法性原则和合理性原则是我国行政法的 两项基木原则⑷前者主要适用于羁束行政行为，后者主要适用于自由裁量行政行为我国 行政诉讼法只对合法性审查作了明确规定，而没有对合理性审查作出明确规定，由此造成一 种根深蒂固的误解，认为法院只能对具体行政行为的合法性进行审查，而不能对其合理性进 行审查然而，如果离开合理性审查，法院对滥用职权的行政行为是无能为力的，这就实际 上使行政诉讼法有关滥用职权的司法审查条款处于虚宜的状况消除己有的偏见，增进法院对滥用职权的司法审查条款的正确理解是有效适用的询捉, 是静态的法律规范进入司法实践领域并实现其价值的先导行政滥用职权的失控给社会造成 的危害并不亚于其他行政违法，同吋，它也是导致腐败的重要原因近年来，学界对行政自 山裁量权及其控制理论的普遍关注也对司法审查提出了更加迫切的要求消除误解和偏见, 改变过去司法过分自抑的态度，依据滥用职权的司法审查条款，对行政滥用自市裁量权的行 为进行控制，不仅将在制约行政权方面显示其价值，而且也是对司法权的一次严峻检验，并 将对我国司法改革产生积极的影响三、司法权介入行政自由裁量权的界限使行政自山裁量权真正成为问题的，是把滥用职权的行政行为纳入司法审查的范围。

而 对于这一问题的解决，有赖于法院坚持不懈的努力；行政口由裁量权的不可避免及其扩张的 木性，使解决问题的道路漫长而富有挑战性法院能否边出真正的步伐，能否在各种不利因 素的夹击下，特别是在强大的行政权面前，理直气壮地持续地发挥作用，更是--场严峻的考 验这就有待于我们为法院的行动树立一些切实可行的准则和要求司法权介入行政自rti裁量权的界限是行政诉讼基木原则的具体体现，是通过一系列町操 作的具体原则和规范來显示的法院行使司法审查权的基本要求如《中华人民共和国行政诉 讼法》有关受案范围的规定、可诉行为的规定、合法性审查的规定、参照规章的规定、判决 方式的规定，等等，都是我国行政诉讼基本原则——司法审查冇限原则——的体现，［5］是 对司法权介入行政权的一个总的限定当然，我们在这里要讨论的，只是这个总度和总原则 之内一个特殊的问题，即司法权介入行政自山裁量权的界限问题理清这一界限，才能为法 院对滥用职权的司法审查确立止确的活动准则，才能为滥用职权的司法审查条款从有限的规 范层血•进入广阔的实践领域铺平道路，从而改变法院在这方面无所作为的局面，更好地实现 司法审查的价值由于口由裁量权所固有的特性，对滥用职权的司法审查来说，实际上存在一个司法自由 裁量权和行政自山裁量权交织难辨的问题。

⑹因此，相对于羁束行政权來说，要在司法审查 权与行政口由裁量权Z间作出明确的划分几乎不可能，但这并不意味着我们不能通过设定一 些可操作的原则和规范来对司法权介入行政自由裁量权的界限作出陈述一）滥用职权的司法审查原则一一公正合理性审查原则原则既是行为的指导，又是行为的约束明确滥用职权的司法审查原则，是衡量司法权 介入行政自由裁量权的一项基木准则在我国行政法上，合理性原则是一个约束自由裁量权行使的基本原则，那么，它能否如 合法性原则一样，成为法院判断滥用职权的标准呢，也即成为滥用职权的司法审杏原则呢？ 笔者认为，实体法原则与诉讼法原则的切换只冇在标准唯一的情况下才是可行的，正如合法 性原则，它的判断依据就是法律、法规的明确规定，合法•否，界限分明，法院只耍通过合 法性审查即可实现对•羁朿行政权的控制；而合理性原则是一个主观抽象的实体法原则，合理 与否，很难判断，法院要实现对白由裁量权的控制，必须通过一定的载体或者提供比行政更 加充分的理由，前者如通过程序的审查，后者如根据保障人权的宪法冃的，不过后来逐渐发 展为法院判断滥用职权的一•系列原则，如违反比例原则、违反平等原则、违反目的乃至违反 动机等，也可以说，合理性原则的内容实际上从法院判断滥用职权的一系列标准转换而來。

因此，为了司法权控制行政口由裁量权的需耍，必须确立公止合理性审查原则，其中公疋性 审杳原则是对法院进行程序审杏的指导和约束，合理性审杏是对法院进行实体判断的指导和 约束借鉴国外的实践和理论，我们还必须明确公正合理性审查原则的两点基本要求其一, 公正合理性审查首先是-•种程序公正与否的审查在自山裁量权领域，程序公正是实体合理 的重要保证，程序审查是司法介入行政的现实中介英国行政法上的自然公正原则、美国宪 法上的正当程序原则、徳国行政法上的比例原则无不以程序审杳为切入点其二，合理性审 查是滥用职权的司法审查不可缺少的部分司法的hl的不同于行政的忖的，在行政自由裁虽 权和司法口由裁量权相交织的领域，司法要实现对行政的控制，必须从司法权所维护的基本 价值的角度，提供比行政更加充分的理由在行政法发达国家，这些理由主要通过判例或学 者们的陈述而积淀为滥用职权的一系列标准如在法国，“权力滥川”主要表现为：非岀于 公共利益的目的而行使权力、不符合法律授了这利i权力的特别目的、滥用程序；在德国，“滥 用自由裁量权”主要表现为：违反合理性原则、不正确的忖的、不相关的因素、违反客观性 和违反平等对待原则此外，其他国家也有一•些类似的归纳。

国外这些关于滥用职权的经验 总结和丰富表述，无疑为我国法院进行合理性审查提供了例证和思考素材在力倡司法独立 的今天，我们的法院应该在公正合理性审査原则的指导下，通过对滥用职权的审查来为口己 的判断树立权威二）滥用职权的司法审査范围《中华人民共和国行政诉讼法》对我国司法审查的范围从总体上作出了规定，同吋也是 対滥用职权的司法审查范围的限定在这里，意在通过对行政自山裁量行为的分析，从微观 层面对司法审查的范围作出理论上的界定首先，从行政自由裁量行为的作用范围来看，它可以分为立法性裁量和决定性裁量⑺ 前者是指行政主体在制定法规、规章及其他规范性文件时进行裁量的行为；后者是指行政主 体在作出具体的处理决定时进行裁最的行为在美国等法院同时具侑司法审杏权和违宪审杏 权的国家，行政主体的立法性自山裁量行为和决定性自山裁量行为均在法院的司法审查范围 Z内从我国行政诉讼法的规定来看，对滥用职权的司法审查只限于具体行政行为，对抽彖 行政行为中的自由裁量行为法院不能审杏其次，从行政白由裁量裁量行为的过程來看，它可以分为要件裁量、程序裁量和效果裁 量耍件裁量包括事实耍件和法律耍件的裁量，是指行政主体对事实认定和法律适用的裁屋; 程序裁量是指行政主体对行为的方式、时间、手段等的裁量；效果裁量也称结果裁量是指行 政主体“是否行为”以及“如何行为”的裁量。

H本行政法也侧重于从过程对行政自由裁量 行为进行分类并进行控制我国也有学者从这方而对滥用职权的司法审杳范围作了分析，主 张法律要件的事实问题Z司法审查、法律要件的法律问题Z司法审查和法律后果Z司法审 查⑻实际上主张对要件裁量和结果裁虽:进行审查，而并未提及对程序裁屋的审查从以上 关于公正合理性审查原则的分析可知，程序审查是滥川职权司法审查的现实载体因此不 仅应将程序裁量纳入我国司法审查的范围，而且要以此为突破口，改变。