《美日返还冲绳协定》形成史论.pdf

· 专题研究 ·《美日返还冲绳协定》形成史论Ξ崔 丕摘 要:《美日返还冲绳协定》标志着美国放弃了在冲绳的特权地位,日本成功解决了战后遗留的南方领土问题20世纪60年代美日两国对冲绳的政策呈现不同于50年代的发展态势美国逐渐放弃了“晴空政策”,从仅仅允许日本政府扩大对冲绳援助向要求日本在亚洲地区发挥积极作用、同意有条件返还冲绳的立场转变日本对冲绳的政策则由争取分离返还向全面返还转变两国政府在《美日返还冲绳协定》中有意隐瞒了日本政府应该向美国支付的财政补偿金额的真相关键词:日美关系 冲绳 财政补偿Ξ 本文是教育部人文社会科学研究重大课题攻关项目“冷战时期美国重大外交政策研究”(06ZJD0013)的阶段性研究成果① 《美日冲绳返还协定》的全称是《日本国与美利坚合众国关于冲绳群岛和大东群岛的协定》(Agreementbetween Japan and the United States of America Concerning the Ryukyu Islands and the Daito Islands) ,1971年6月17日在东京和华盛顿签署, 1972年3月15日在东京互换批准书, 1972年3月21日公布,1972年5月15日正式生效。

该协定的英文本和日文本见細谷千博、有賀貞、石井修、佐佐木卓也編:《日米関係資料集1945—1997》(以下使用该书时只注明細谷千博主编 — — — 笔者) ,京: 京大出版仝, 1999年,第822—834页美国政府返还的冲绳群岛和大东群岛的地理范围是指根据《旧金山对日和约》第三条由美国政府托管的日本领土其经纬度如下:北纬28度东经124度40分、北纬24度东经122度、北纬24度东经133度、北纬27度东经131度50分、北纬27度东经128度18分、北纬28度东经128度18分、北纬28度东经124度40分以上各个坐标点依次连接起来而划定的范围内的所有岛屿、环礁以及岩礁,属于美国返还的区域这一地区,历史上属于琉球王国明洪武年间,琉球王国向中国明王朝纳贡称臣清王朝建立以后,两国延续并加强了这种藩属关系19世纪后期,琉球王国成为日本兼并的对象1879年,日本终于强行废除琉球王国,改制为冲绳县清王朝曾经与日本政府进行交涉,主张保持琉球“自为一国” 1880年,中日双方曾就琉球分治问题达成“约稿”,但是未能成为正式条约1895年,根据《中日马关条约》,日本政府割占了中国台湾和澎湖群岛,琉球问题从此成为中日关系中的历史悬案。

参见米庆余:《琉球历史研究》,天津:天津人民出版社, 1998年日本政府不使用“琉球群岛”而是使用“冲绳”这一地域概念美国政府使用“琉球群岛”这一概念称谓包括奄美大岛在内的整个西南群岛地域,“冲绳”这一概念往往是指冲绳本岛1950年12月,当在战后美日关系的发展史中, 1972年5月15日正式生效的《美日返还冲绳协定》具有重要意义,它标志着美国放弃了第二次世界大战以后在冲绳的特权地位,日本成功地解决了遗留的南方领土问题 ①唯其如此,美日两国学者几乎从20世纪70年代起就积极研究这一课·461·题①在这30余年的探索中,学术界已经从注重冲绳问题与美苏对抗的关联性向探讨冲绳问题与美日关系发展的关联性方向转变,并且试图将冲绳问题置于美苏关系和美日关系的多维视野中考察;从注重阐明冲绳问题在美国国内政治过程中的变化向同时探讨日本国内政治过程的变化方向转变;从强调日本对美外交的消极性向探索日本对美外交的相对自主性方向转变,为深入探讨这一课题提供了富有价值的视角当然,由于受美日两国政府解密档案文献的客观制约,还有一些重大历史事实需要重新认定本文旨在继承学术界已有研究成果的基础上,将冲绳问题置于美日安保体制的变动过程中加以认识,讨论美日两国对冲绳政策的形成与发展,揭示美日返还冲绳协定得以形成的动因和美日两国政府有意隐瞒财政补偿问题的真相。

一、肯尼迪政府对冲绳政策的内在矛盾1945年8月,日本战败投降以后,美国杜鲁门政府对冲绳实行“战略托管”政策1951年9月签署的《旧金山对日和约》第三条又将这种格局确定下来②艾森豪威尔政府虽然承认了日本对冲绳的“潜在主权”(residual sovereignty) ,但是坚持“只要远东存在着共产主义的威胁”,美国就不能返还冲绳③这就是所谓的“晴空政策” 日本岸信介政府曾经设想通过修改日本国宪法、参加美国主导的亚洲太平洋集体安全保障体系的途径,收复冲绳主权,但并没有得到美国政府的认同1960年,美日两国在《日美相互合作及安全保障条约》中确定了“事前协商制”,但是,冲绳例外④肯尼迪政府建立以后,将维护美日安保体制和发展美日战略同盟关系·561·《美日返还冲绳协定》形成史论①②③ ④美国政府建立托管机构时,其名称为“美国琉球群岛民政府”(The United States Civil Administrationof the Ryukyu Islands.缩写: USCAR)1951年7月,日本政府曾向美国政府提出:奄美大岛本来不包 括在“琉球群岛”的范围内,要求在对日和约中以“西南诸岛”代替“琉球群岛”的称谓。

美国政府 为了突出琉球群岛的历史文化传统,坚持使用“琉球”这一概念,而不使用“冲绳” 本文在引用美国 政府文献资料时,除非具有特别明显的政治意义时,一般是按照现在的通例,将“Ryukyu Islands”译 成为“冲绳群岛” ① 美国学者的主要研究著作有: P. Clapp ,Okinawa Reversion : B ureaucratic Interaction in Washington,196621969.载日本際政治仝編:《際政治》第52號, 京:有裴閣, 1974年Frederik L.Shields ,A merica,OkinawaandJ apan : ACaseStudiesf orForeignPolicyTheory, Lanham:University Press of America , 1980.未公开发表的博士学位论文有: H. Kampf ,The United States andOkinawa : A Dependency Relationship, Ph. D. Dissertation. New York: The City University of NewYork , 1972.Neal Abel Marcot ,The J apaneseForeignPolicy—makingProcess : ACase Study ,Okinawa Reversion. Ph. D. Dissertation. Washington: Georgetown University , 1981.日本学者的主要研 究著作有:日本際政治仝編:《洄縄返還交涉 の 政治過程》,《際政治》第52號,东京:有裴閣,1974年;宫里政玄編:《 後洄縄 の 政治 と 法》, 京: 京大出版仝, 1975年;宫里政玄:《 ? ` ˚ ? の 対外政策决定過程》, 京:三一 房, 1981年;琉球銀行調查部編:《 後洄縄経 史》,那 霸:琉球銀行, 1984年;河野康子:《洄縄返還 をめぐる 政治 と 外交》, 京: 京大出版仝, 1994 年;日本際政治仝編:《際政治 のなかの 洄縄》,《際政治》第120號, 京:有裴閣, 1999 年;宫里政玄:《日米関係 と 洄縄1945—1972》, 京:岩波 店, 2000年;我部政明:《洄縄返還 と は 何 だったのか 》, 京:日本放送出版協仝, 2000年。

有关《旧金山对日和约》的英文、日文、法文、西班牙文本全文,见Paul Kesaris , ed. ,Records of theJ oint Chief s ofStaf f ,PartII.194621953.TheFarEast.Microfilm , Washington: UniversityPublications of America , Inc. 1979. Reel 7. 细谷千博主编:《日米関係资料集1945—1997》,第396—411页 细谷千博主编:《日米関係资料集1945—1997》,第460—503页1960年6月11日,美国国家安全委作为“平衡共产党中国力量增长”的重要手段,①对冲绳政策开始显露出调整的迹象在1961年6月22日发表的《日美联合声明》中,肯尼迪总统承认日本对处于美国管辖下的冲绳及小笠原群岛拥有“潜在主权”,美国政府将努力增进冲绳居民的安宁和福祉,欢迎日本政府予以合作②日本池田政府在对外政策的基本路线方面坚持“对美协调”,而在冲绳问题上,则采取了搁置返还冲绳施政权问题、增加对冲绳援助水平、促进冲绳与日本本土一体化的政策与策略20世纪60年代,美日两国政府对冲绳政策的演进,就是在这种环境中进行的。

1961年夏,负责冲绳事务的美国陆军部副部长艾勒斯访问冲绳,与刚刚到任的美国高级专员卡拉维交换对冲绳政策的意见卡拉维认为:“冲绳居民之所以对美军不满,主要是因为冲绳与日本本土的经济差距正在日益扩大;日本政府为了消除各县的财政差别,对贫困县实行相应的资金援助政策冲绳居民就以为,如果冲绳是在日本政府的管辖下,就能够享受日本政府对贫困县的援助,而在美国政府的管辖下就享受不到这种恩惠因此,美国政府应该想方设法缩小冲绳与日本本土的差距” 艾勒斯不仅赞成这一看法,而且认为当务之急就是要争取提高美国对冲绳的援助水平③美国陆军部的动向对肯尼迪政府产生了极其重要的影响1961年10月,池田首相访问华盛顿,请求肯尼迪政府派员考察冲绳的发展状况肯尼迪政府随即派出了以总统特使凯森为首的由国务院、陆军部、劳工部、商务部代表组成的考察团1961年11月22日,凯森考察团向肯尼迪政府提出考察报告 《凯森报告》认为:美国应该维持冲绳基地的现状尽管冲绳问题在日美关系中的政治意义越来越重要,但是,只要美国能够成功地提高冲绳社会经济的发展水平,赢得冲绳当地居民对美军基地的默认并非难事日本国内存在三种情绪:激进的领土回归主义;中立的和平主义;理性的领土回归主义。

美国政府应该关注理性领土回归主义的增长与变动日本政府首脑深知冲绳基地对日本安全保障的重要性,然而,如果公然承认这一点,肯定将遭到在野党势力的攻击日本政府首脑设想在将来的某个时候实现收复冲绳,那时冲绳与日本本土的差距越来越小,冲绳的各种制度与日本本土也越来越接近因此,当前日本政府不可能要求返还冲绳施政权 “为了调整冲绳的军事重要性与政治作用之间的关系”,“应该让日本政府发挥缓冲剂的作用” 尽管日本社会对冲绳居民抱有偏见,但是冲绳当地居民现在却自认为是日本人美国驻冲绳管理当局的一部分人利用当地居民对日本政府的反感情绪,实在是不明智之举美国政府应该正式承认冲绳居民乃是日本人从以上立论出发,《凯森报告》提出了五项政策建议:(1)“发表承诺最终返还冲绳的声明,但不采取以返还为前提的具体政策”; (2)“接受日本政府对冲绳的经济援助,但这是与返还冲绳施政权完全不同的问题”; (3)“有必要建立讨论经济援助问题的日美协商机构,其目的是纯粹的技术性讨论,不是准备返还冲绳”; (4)“以教育、医疗、社会福利这三个领域的水平提高到日本本土水平为目标,要求国会同意修改《普赖斯法》对冲绳援助的600万美元限额”;(5)由文官出任美国驻冲绳民政机构首脑。

④·661·历 史 研 究2008年第2期 ①② ③ ④员会通过的NSC6008/ 1文件第51条规定,继续维持冲绳的现状Paul Kesaris , ed. ,Documents of theN ational Security Council, Sixth Supplement , Washington: University Publications。