浅议城镇化进程中基础设施建设融资问题.doc

浅议城镇化进程中基础设施建设融资问题2012年中央经济工作会议明确提出，要“积极稳妥推进城镇化，着 力提高城镇化质量城镇化是我国现代化建设的历史任务，也是扩人内需 的最大潜力所在……”在未来一个时期，加大城镇基础设施建设将是黑 龙江省各级政府工作重点之一如何进一步优化地方政府投融资方式和相 关管理运行机制，U成为当前亟需解决的课题之一一、黑龙江省城市基础设施建设支出保障能力概况据亚洲开发银行两年前在吉林省和黑龙江省开展的一项政策研究显 示，近年來黑龙江省财政支出总量处于全国下游水平，人均财政支出水平 处在第10名左右从2000年至2010年，黑龙江省的财政自给能力系数 (本级政府负责征收的收入/本级公共支出)不足0. 5,平均值为0. 4左右, 财政收入缺口超过60%o相对于逐年繁重的“刚性”支出任务，黑龙江省 财政自给能力不足问题逐渐加大，不得不靠中央财政更多的转移支付来维 持同时，省以下各级政府财政收支区域差异较大，长期以来，部分县级 财政拮据，工资支出过大，公用经费短缺，仍然属于典型的“吃饭”财政由于经济欠发达，加之财政收入占GDP比例偏低，黑龙江省公共财政 保障能力偏低，造成许多基础设施建设的历史欠账。

例如，2009年，城市 用水普及率仅为86. 6%,低于全国平均水平(96. 1%) 9. 5个百分点；全省 平均城市污水口处理能力仅为301万立方米，集中处理率为54. 6%,比全国平均水平低8. 8个百分点，在省级排名第25位之后人均城市道路面 积9. 4平方米，低于全国平均水平（12.8平方米）40%；每万人拥有公共 汽车10. 1辆，低于全国平均水平（11. 1辆）10%,基础设施建设相对滞后 也对投融资环境起到了负曲掣肘作用二、城市基础设施建设主耍融资途径在城市基础设施建设方面，除必要的财政资金投入外，我国各级地方 政府的融资渠道大体包括六个方面，即开发性贷款、商业银行贷款、信托 计划、财政部代发的地方政府债券、地方政府债券、地方政府融资平台债 券开发性贷款1999年以后，国家开发银行建立了一套变通的信 用结构，即由地方政府将规划中城建项冃集中“打捆”，由地方政府的一 个代理机构一 一通常是各地的城市建设投资公司（通常是国有独资公司， 也就是冃前通称的地方政府融资平台）作为借款人承贷后者对于其运营 收入不足以偿还贷款本息的部分，往往要求地方政府做出相应承诺，从地 方木级财政预算安排补贴资金，偿还融资平台到期债务。

商业银行贷款即各个商业银行对开发性贷款的模仿跟进，值 得一提的是，此类投资中部分是出于商业化目标的市场行为，但不排除其 中一些贷款决策可能来自地方政府行政干预或压力，特别在一些经济不发 达、信用环境不良的地区更是如此三）信托计划（Trust Plan）0此种融资方式在西方发达经济体一 度非常盛行，但对委托人而言，投资环境的外部性决定了此种融资方式具 有较高风险和较大不确定性国内部分发达省市也进行了一些尝试，例如,上海爱建信托投资有限责任公司曾于2002年推出“上海外环隧道项目资 金信托计划”，为当地政府融资平台融资出于各种原因,中国的信托业 一直是金融风险高发领域，经丿刃了数次行业整顿仍然无法实现稳健经营， 信托公司和银信合作模式仍是银监部门监管重点四） 财政部代发的地方政府债券2009年，为应对国际金融危机冲 击，国务院同意财政部代地方政府发行2000亿元地方债券，“由财政部代 理发行并代办还本付息”，当地方政府不能还债时，中央政府将代为偿还, 这种地方债券实质上属于特种用途国债2010年，财政部代理发行地方政 府债券2000亿元；2011年，财政部代理发行地方政府债券的计划仍然为 2000亿元。

五） 地方政府债券中国冃前尚没有以地方政府为主体发行过此类 债券，拟议中的地方政府债券，即由地方政府直接发行债券，类似于国外 市政债券中的一般责任债券，需以地方政府未来全部税收收入和负债能力 作为偿债资金来源六） 地方政府融资平台债券中国地方政府融资平台债券（或者城 投债）出现于20世纪90年代，在2008年之后得到较快增长冃前，中 国地方政府融资平台债券以项目收益作为还款来源，绝大多数由地方政府 提供担保，实质上是一种“准市政”的企业债券，类似于美国市政债券中 的收益债券（Income Bonds,本息偿还以债券发行企业所得或利润支付）三、地方政府现有融资模式的缺陷（-）运营手段单一，内需结构调整难度加大在过去几年新一轮固定资产投资热潮中，“融资平台+土地财政+打捆贷款”的融资模式应运而生，并在地方经济建设中发挥了重耍作用地方 政府通过注入财政性资金、股权、国有资产存量、土地收益以及赋予特许 经营权等方式对融资平台进行扶持，以地方政府信用作担保，获得打捆贷 款，筹集所得资金用于所收储土地辅助设施建设，待完工获取土地升值收 益后，偿还融资平台到期债务本息土地出让收益已成为地方财政收入的 重要组成部分之一，据财政部公布数据，2009年全国土地出让收入达到 1.4万亿元，占GDP的比重高达4.6%,占地方本级财政收入比重则高达 43. 7%o土地作为地方政府的重要资源和资产，具有储备抵押和贷款融资的功 能，然而，土地资产的增值依赖于土地的深度开发，如果没有土地收益， 这一基本融资模式就会失去存在的物质基础。

只要土地价格始终在高位徘 徊，地方政府及其融资平台就可以获得较稳定的现金流,用以维持这一基 本融资模式运转一旦经济周期放缓，土地泡沫破灭，价格大幅下跌，地 方政府收入来源必然会锐减，信用无法兑现，债务负担高企土地市场价 格泡沫在很多一线城市己初露端倪，土地价格上涨乂进一步推高了房价， 从这个角度看，可以认为，地方融资平台“绑架” 了土地财政，土地财政 又“绑架” 了高房价，高房价最终会削弱购房者消费能力，“挤出”城镇 居民其他消费支出，从而给城镇化加速推进带来一定阻力 （二）融资渠道集中，系统性金融风险加大从表面上看，地方政府融资平台采取银行贷款、中期票据、各种“银 信政”理财产品、资产证券化以及股权融资等多种方式筹资，一定程度上 分散了金融风险但从整体看，银行类金融机构不仅是融资平台贷款的主 耍提供者，也是具发行企业债和中期票据的承销商和主耍投资者，信贷资 金依然是融资平台最主要的资金来源融资平台所形成的债务风险，依然 集中在银行体系内，风险的积累、积聚将导致系统性金融风险不断增加 地方政府通过融资平台发行各种债券以及信托理财产甜，将基础设施建设 投资和其他政府活动产生的债务“信贷化”，也使地方的债务结构发生了 变化。

20世纪90年代，地方政府负债主要以行政性支出欠账为主，包括 拖欠机关和事业单位工资、粮食补贴、社保资金缺口等，而近年來，直接 债务增速越来越快，地方政府利用企业债、中短期票据以及各种金融产品 获得的资金规模迅速扩张，从银行类金融机构借款的片比越来越大这些 资金中的大部分投入到投资回报率相对较低的人型公共建设领域，将给地 方政府埋下潜在债务隐患一旦经济增长预期下调，土地价格下跌，融资 平台偿债能力减弱，必然会波及银行类金融机构，并有可能诱发系统性金 融风险三）增信方式固化，地方财政隐性风险加大地方政府融资平台是地方政府融资的“壳”，平台的债务融资，一般 都采取了财政收入担保、各类资产质押、第三方担保等多种方式增信这 些增信手段与地方财政收支能力密切相关，地力财政将承担最终还款责 任，由此形成了财政隐性担保以及连带风险对于有收入的基础性项冃， 以项目收益或土地作为抵押融资，地方财政承诺兜底责任；对于没有收入 的公益性项目（公益类基础设施建设中有相当比例都是此类项目），还款 资金纳入以后年度财政预算实质上，这种做法形成了当年地方财政隐性 赤字，换言之，是透支了以后年度地方政府财力四）隐性负债增加，地方政府债务调控难度加大。

出于对举债风险的考虑，目前，除了国家统一向国际金融组织和外国 政府举借的政府主权外债转贷款之外，我国相关法律法规不允许地方政府 发债和直接从银行贷款，也不允许为项目、公司的银行贷款提供任何形式 的担保，以防止地方政府过度负债形成债务风险在发债和贷款这两个最 主要的外源性资金融资渠道被堵住之后，一些地方政府不得不较大程度依 赖于各种非规范手段融资，弥补基础设施建设资金缺口这些以变通的、 非正规方式进行的融资，负债形式除了银行贷款，还有各种资金信托、往 来款拖欠等，未纳入地方政府预算统一管理，负债总量难以控制，地方政 府也缺乏有效调控手段来规范约束地方政府的融资行为、控制地方政府的 债务风险、保障资金使用的安全性和有效性在地方政府必须提供基础设 施与公共服务的供给和承担，促进地方经济社会发展责任的情况下，隐性 负债及其隐患如不能有效防范和化解，将导致债务风险不断累积，并使隐 性负债成为地方政府弥补财政缺口的显性常态四、基础设施建设融资模式转型建议(-)整合存量资源，以“战略控股”方式催化融资平台转型在地方政府对融资平台的改组改造过程中，除沿袭以往做法，通过土 地筹各类资产注入来扩张平台规模的“内生式”发展模式外，U有重庆、 四川、辽宁等约20个省市先后出现融资平台向“战略控股”转化的趋势。

融资平台在日标定位、功能发挥、发展方向上，主耍呈现如下三方面趋势: 一是领域综合化趋势在以往城建投资领域之外，融资平台开始承担起地 方产业升级任务，并积极强化资金与项目之间的有机衔接，提升地方政府 资产与资木控制效率，有效隔离潜在债务风险；二是分工协作化趋势政 府组建专业融资平台逐步展开，如沈阳市新组建三大专业平台：基础产业 投融资平台、工业投融资平台、农业投融资平台，各平台通过分工协作， 合理扶持当地经济持续均衡增长；三是经营市场化趋势战略控股”平 台在逐步弱化项目建设职能的同时，转以资产和资木经营作为主攻方向， 以摆脱平台成立之初被动承接各路资金、转手用于城市基础设施的“空壳” 地位同时，一些平台还承担其对地方产业项目进行整合的功能，如通过 整合地方性稀缺资源，放大对区域经济持续发展贡献度服务实体经济，打造地方金融控股公司加速产融结合在应对国际经济危机的过程中，多数地方政府从单一关注投资拉动效 应，转而注重发挥金融集聚效应，关注焦点也从国有及股份制银行逐步转 向地方性金融资源领域例如，陕西、天津、广东、上海、江苏、安徽、 重庆、山东、四川等九省市相继出现组建“金融控股”平台迹象，以此整 合地方性金融资源融资潜力，初步形成完全有别于以往城投公司模式的， 与“战略控股”方式相呼应的政府类融资平台发展新模式。

在这种模式下, 地方政府通过地方性金融资源集聚方式打造地方金融控股公司，构建全新 层面的“金融控股”平台二）强化机制创新，引导非公经济参与城市基础设施建设运营对于有长期收费权为长期收益保障的城市基础设施建设,可以考虑采 取公共与私营部门合作方式（Public-Private卩artnership,简称卩卩卩） 筹集基础设施建设资金，提高建成设施管理和运营效率，这种做法在国际 上有成熟度和认知度，也契合国家提倡的支持非公经济发展的总体战略通过PPP模式筹集建设资金，需耍从以下儿方面逐步完善政策和市场环境: 一是建议将公私营部门合作战略纳入各级政府经济社会发展规划，面向民 营资本放开基础设施建设和运营市场，并建立城建、财政、物价、税收筹 部门的协同工作机制，共同做好新融资框架的筹划和监管工作；二是鉴于 目前对民营资木参与基础设施运行的信贷政策未明确，建议各级政府与当 地金融机构加强沟通，出台信贷政策鼓励PPP模式快速发展；三是鼓励民 营资本作为投资方，参与前述由政府主导的“战略控股”和“金融控股” 进程，在各级政府统一监督指导下，切实提供公共资产建设和运营服务， 与国有资本一道，协同服务于区域经济社会更好更快。