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从非制度化政治参与看公务员监督与问责 摘 要：当下，中国经济的快速发展使得上层建筑、政府机构设置，以及体制中的缺陷因为相对难以适应的性质而产生了部分公务人员腐败，渎职以及违背公务员法律等行为，而相对合法的监督渠道以及机制的缺失使得民众无法顺利通过法律手段维护自身利益，监督公务员行为，故产生了多起群体事件针对公务员监督监察机制的缺失，本文将通过对经济、机制、问责、以及法律、科技等领域与基础因素的详细分析，对公务员监督机制的缺失以及其存在的现象以及潜在问题进行一个相对宽领域的分析，并针对其设计部分对策 关键词：非制度化参与;公务员监督;机制缺陷;法制化 一. 案例引入 笔者启东“7・28”群体性事件：2012年7月28日上午，江苏省启东市民因抵制日本王子纸业将污水排放至本地，纷纷走上街头抗议市民打出反对横幅，启东市政府附近水泄不通部分群众强行冲破警察警戒，冲击、打砸国家机关办公大楼，造成90余名执勤民警不同程度受伤，机关大楼办公财产损失人民币236331元，停放在机关大院内的多部车辆受损 二. 对公务员制度化监督的现状 对公务员制度化监督拥有以下主要弊端： （1）对公务员的非制度化监督因为体制缺陷缺乏独立性与利益中立性，无法发挥其正常功能。

由于过度重视行政权力，使得行政部门的能力过大，其管辖范围膨胀严重; （2）监督机构的权力交叠过于严重，机构庞杂，分工混乱，监督能力低下;部分监督机构直属被监督部门领导，部分机构同其他监察部门职能重叠，部分权力实施重复，资源浪费，部分权力从未实施，监督渠道阻碍，漏洞偏大; （3）法律设计不完善，法制化不高，未形成以法律监督为主的公务员机制;中央与地方政府拥有法律以及宪法的保护与框架设计，产生了部门与体系间的割裂，并使得法律执行的效果大打折扣，从自身的利益出发进行“立法”，并且同时执行混乱 三. 原因分析 1. 我国属于农业化以及小农制经济占主导与根基国家，其现代化进程刚起步，以经济基础决定上层建筑的角度来看，制度上形成的相对单一的权威机构和权力的相应集中导致了我国政府部门以及公务员历来集权的传统中国是小农制经济仍然在我国广大农村占有主导的生产地位，在最根本的生产力发展需要的基础上，农耕的自然经济使得依靠自然，土地以及精耕细作的农业人群及群落，需要拥有一批相对可以集中生产工具以及资料，更有体力智力等的“杰出者”，进行主导性生产而这样农业生产资料的集中，使得其分配权以及管理权相应地需要进行集中，而且集中在所谓“杰出者”的手中。

这样，就形成了对公务员权力的集中，资源的集中以及利益的分配的不均衡 2. 构建的监督监察上层建筑及相应机制未建立，并且在监督监察的具体运作中没有体现制衡与相互监管的互动流程我国的监督监察机制自新中国成立以来一直在通过依法治国的原则进行合理地构建与设计，但是在实际执行，运作以及反馈中并缺乏相对的独立，利益的中立和立场的超脱，同时，公务员很难形成对于自身的合理管理，同政协监督一样，拥有过于“自我”的特点，相互利益交织以及权力，机构设置过度紧密导致各个部门人际关系，裙带关系严重，利益捆绑纠缠现象普遍，审判，审计，核查等机制无法通过具体的实践产生相应的实际作用 3. 社会发展转型时期，法律的转变与发展一定程度上赶不上发展的步伐与需求，立法机制，法律条文与框架不完善的必然性，决定了相应监督机制、流程、渠道方式的缺失，也为对公务员的非制度化，非法性监督提供了更多空间，刺激其诞生发展政府自身拥有的立法机关，以及其机关的公务员“知法犯法”的现象屡见不鲜，并且加上同体制结构中各部门的不独立性，使得这样的“规则”，风气以及行为很容易扩散到大部分公职人员身上公务员自身的问题使得公民对于法律的创立、建议、修改以及执行等元素和整个过程都产生了怀疑以及片面否定也随着公务员“上行下效”，同样地不会去遵守法律。

这样恶劣的循环以及整个社会形成的法律、机制、框架以及其意识的缺失由经济发展快速引起，又消极地作用于经济发展与政治改革，使得政府部门的“法治”原则被束之高阁 4. 对权力与官职问责机制的运行阻碍以及其微弱的制衡约束效果，使得政府机构以及公民间无法构建责任权力的承担以及执行机制，沟通和交流渠道的缺失使得公务员缺乏监督的同时，更缺乏职业精神，责任意识，致使民众相应地缺乏合理的监督意识与合法的监管思维在某些公务员触犯了党制定的规章条例与监管公务员的法律后，由于体制缺失所带来的问责制的空洞化，使得其在进行公务活动时缺乏责任意识，肆意笼络人情，浪费国家资源，加重公民负担，对于其问责也因为其换了岗位与单位而无法对于其信息与档案进行监管调查，使得其逃脱制裁问责制的缺失，关联最密切的便是赏罚机制的缺失，没有严格的监管法律以及规章制度的实施 5. 体制以及机构内监督机制和执行的不力，组织部门的缺陷使得公民在维护权益时产生了激进的仇官心理，而部分公务员在机制体制缺失下的非责任意识，则产生了“上有政策，下有对策”的消极回避态度，两种心理的冲击、矛盾等通过偶然的事件爆发成积怨已久的对立态势部分公民在权益受到伤害后，未对于体制，法律，或者管理等手段进行期待与诉求，加上对于部分官员对事件坐视不管态度以及行为的不满，心中产生了对于官员，官职甚至政府部门普遍性，扩大化的仇恨心理。

在他们的意识当中，“官员全部都腐败”“官员全部都违法”，没有任何理性地观察，分析，判断，做出的反应则必然是不理性与不合法的 6. 对于监督的手段片面单一，不符合科技化社会的要求，监督手段同新兴科学技术结合脱节错位对于公务员的监管，最大部分还是在其财产物质部分我国三公开销的庞大量一直被公民批判，但是对于其具体的监管机制，渠道，和最重要的方法却几乎没有落实比如在发达国家瑞典等，公务员的配车不仅需要在国家账单，清单上进行合法注册，登记，电子输入档案，时刻接受管理人员和网络监管的同时，还在每辆车上配备了GPS定位导航系统，每位官员何时乘坐该公车到何地办何事，都有明确的电子信息纪录在案，如果该官员违反法律，则证据就由国家监督部门直接调取卫星信号查证，避免了官员利用权力等手段销毁证据，逃脱责任 四.对策建议 1. 结合问责制度与赏罚机制，设立“职位信用卡”，构建信用与责任的明确制度，并辅助以网络技术手段，进行直接监管在中央下令开出权力清单的同时，将清单上的纪录通过职位信用卡进行纪录，在政府部门就职，此卡专用为“职位”，也就是将赋予该职位的公务员的部分公有国家资产全部储存于此卡上，包括公车开销，宴席招待等，专门设置此卡，由国家专业部门控制网络进行监督，每一笔交易都需要注明数量，时间，人数，地点等，并将其与法律规则直接联网，形成互通机制。

如果官员在进行公务过程中产生了违纪行为，其使用的职位信用卡会直接通过设置的程序判断其违纪并且进行纪录，在该公务员下次进行公务开销时便可以直接提醒;违纪次数过多，该卡可以进行自动的帐号冻结，并且直接将违纪纪录汇总到纪检监察部，直接让纪检部门获得真实证据，避免该违纪公务员进行暗箱操作掩盖违纪行为 2. 通过结合科学技术，开发利用技术手段与设备，在部分公用资产上进行合理地装配与联网，形成技术管制渠道，并及时通报社会，让公民了解其管制的科学性，降低公民的质疑程度公车等开销较大的项目，在车上安装部分特殊的开关与按钮，进行联网监督，尚若公务员是公务用车，则开销从公务资源中扣除;但公务员若进行公车私用，那么开销则进行纪录，然后从公务员自身工资中扣除;公车上可以设置卫星定位系统，对于车辆行使的路程，目的地，路线以及相应的消耗等进行直接纪录;同时，对于公务宴席等开销，实施不同的卡与帐号的分别监管在标准以内，从公共资源的帐户上进行扣除即可，但若超标，则在信用纪录卡上进行纪录后，再转向其个人帐户进行联网扣除; 3. 针对现存信访办沟通与协调机制以及专业人员的缺失，设置以专业人员，技术人员，心理咨询人员和部分执法人员混合分工为基础的监督平台式机构，即类似于圆桌会议式的沟通交流部门，降低公职机构与公民间的层级感与层级设置。

政府当前缺乏对于民众按照换位思考以及平等身份的心理与角度去体验群众的需求，而群众也有时忽略了公职、机构以及职位等存在的特殊公共性、大众性、影响力和专业性;因此，信访办这样的机构可以设在政府部门，可以结合非政府组织，与之合作专门另设机构，;同时，该过程需专业人士，进行全程把握，保证双方在沟通中角度，观念，思维方式的一致性与互补性，增加沟通的效率与质量，同时给予双方以专业化知识的指导，让双方熟悉法律监督，监察以及管理和申诉的具体流程作者单位：南京理工大学公共事务学院） 参考文献： [1] 来亚红. 长株潭城市群“两型社会”综合改革试验区刍议[J]. 湖南行政学院学报，2008（2）：78-80. [2] 汤尚颖. 武汉城市圈“两型社会”体制机制建设初探 [J]. 湖南社会科学，2008 （5）：118-121. [3] 李津燕. “两型社会”建设与方政府管理创新 [J]. 湖北行政学院学报，2008 （1）：88-92. [4] 赵立新. “两型社会”的发展逻辑与制度路径 [J]. 江汉大学学报，2008（3）：5-9. [5] 李明，付景涛，王敬宇. “两型社会”建设与长株潭城市群公共管理制度创新 [J].湖南社会科学，2009（1）：68-71. [6] 秦尊文. 构建武汉城市圈试验区运行与保障机制 [J]. 学习与实践，2008（7）：13-19. [7] 周玉波，李小琴. 长株潭城市群产业结构特征与“两型社会”建设[J]. 湖南社会科学，2008（5）： 122-124. [8] 谢自强. 长株潭“两型社会”建设中产业结构调整的方向与对策[J]. 湖湘论坛，2009（1）：21-24. [9] 刘虹，李杰. “两型社会”框架下财政推进湖南现代农业的对策研究[J]. 湖南社会科学，2009（2）：125-129. [10] 王启云，刘兴. 发展绿色消费建设“两型社会”[N]. 人民日报，2008-12-05，（07）.第 8 页 共 8 页。