印度中央地方间公共事务的划分及财力平衡机制.doc

1DRC 国务院发展研究中心DEVELOPMENT RESEARCH 调 查 研 究 报 告CENTER OF THE STATECOUNCIL， PRC第 61 号（总 3592 号） 2010 年 4 月 28 日印度中央地方间公共事务的划分及财力平衡机制内容摘要：印度实行分税制，联邦政府的财政收入约占国家财政收入的 60％，居主要地位；印度联邦政府通过税收分成、转移支付和贷款等方式来平衡各邦的财力，印度联邦财政委员会和计划委员会是决定各邦所获得财力性转移的主要部门；印度联邦财政委员会按照各邦的人口、收入、面积、基础设施等因素决定其所获的财政转移支付金额，各邦所获得的人均转移支付与其人均GDP 水平之 间显著负相关，具有一定的平衡作用关键词：财力平衡 财政委员会 印度印度是一个联邦制国家，共有 28 个邦，7 个中央直辖区，人口多、地域广，语言文化复杂，经济发展水平差异大，部分地区还存在独立倾向为保持国家统一，正确处理中央与地方的关系至关重要，其中，财政关系是比较基础性的关系印度独立后，实行2财政分税制和一套财力平衡机制，在一个多民族、多宗教、部分地方有独立倾向的国家中，维持了联邦的统一。

这为其他人口众多、地域辽阔的多民族国家，提供了某些重要启示一、印度在中央地方财权划分方面强调中央财政收入的主要地位根据 1950 年的印度宪法，印度为联邦制国家，行政层级分联邦政府（即中央政府）、邦政府及地方政府，并明确规定了中央政府及各邦政府的行政职责（即事权）中央政府的行政职责包括促进科技文化发展、网络型基础设施建设等全国性事务，如国防、军事、外交、核能、国家公路、海运、空运、铁路、邮电、外贸、外汇、金融、保险、邦间贸易、基础工业等方面各邦政府的行政职责包括维护本地的法律与秩序、地方行政管理、警察、教育卫生、邦内贸易、水利灌溉、农牧渔业、农村发展、邦属工矿业等方面可见，中央政府行政职责涉及全国，履行职责所需费用较多，而各邦政府行政职责主要涉及其辖区，履行职责所需费用较少与此对应，为满足中央和各邦政府履行职责需要，印度宪法赋予中央和各邦政府相应的财权在财权分配上，优先考虑中央拥有雄厚的财力，强调中央财政收入在国家财政收入中的主要地位，从实际获得的财政收入看，中央财政收入占据大头，中央和各邦获得税额的比例大体维持在 2：1 的水平（详见表 1）概括起来，有 3 个较为重要的特征：第一，印度联邦政府和邦政府在各税种的税收收入分配方面有明确的划分，中央政府分得的税种较少表 1 印度中央政府和邦政府各种收入来源的划分比例（％）31985～1990 年 1990～2000 年 2000～2006 年中央政府 邦政府 中央政府 邦政府 中央政府 邦政府税收收入 49 51 46.7 53.3 45，2 54.8中央及共享税种 100 74.7 25.3 72.8 27.2公司所得税 100 100 72.8 27.2个人所得税 100 35.6 64.4 72.8 27.2关税 100 100 72.8 27.2增值税 100 56.5 43.5 72.8 27.2其它 100 100 72.8 27.2地方税种 100 100 100邦增值税 100 100 100销售税 100 100 100交通运输税 100 100 100其它 100 100 100非税收入 62.1 37.9 62.4 37.6 58.2 41.8其它收入 54.8 45.2 56.5 43.5 58.4 40.6总收入 69.5 30.5 65.9 34.1 62.5 37.5资料来源：M.Govinda Rao（2007） ，Changing Contours in Federal Fiscal Ar- rangements in India．（共 11 种税），各邦政府分得的税种较多（共 17 种税），如中央政府获得的税种主要有除农业所得税外的其它所得税、除田赋外的房地产税及遗产税、关税、除烟酒税之外的所有增值税、除农用土地及公司用地外的各种财产税、股票交易及期货交易中除印花税外的税收等；各邦政府获得的税种主要有田赋、除报纸外各种商品的购销税、农业所得税、各类土地及建筑物税、农业土地继承税及房地产税、娱乐、赌博及抽彩等奢侈行为税等。

第二，在税收收入分配方面，中央税收收入的占比要小于邦政府，从 1985 年开始，中央政府的税收收入占国家税收收入的比例是逐步下降的，如在 1985 年到 1990 年中央政府的税收收入占整个税收收入449％，而在 2000 年之后下降到 45％左右，而邦政府的税收收入则由 51％上升到 54.8％第三，中央政府的财力主导地位主要是通过非税收入的分配获得的，在非税收入中，中央政府的占比通常保持在 60％左右，此外，在其它收入的分配方面，中央政府也要多于邦政府二、印度中央政府采用多种方式对各邦进行财力平衡（一）印度中央政府对各邦的财政支持约占各邦当期经常性支出的 40％由于各个邦的经济发展水平有差异，承担职责所需要的政府支出也有很大的不同，这必然导致各个邦之间的自身财政收入与其支出存在不平衡，为保证各邦政府能充分履行其职能，宪法规定各邦政府在财政困难时可以从中央获得援助长期以来，印度中央政府不断增加对各邦的财政援助，从 20 世纪 60 年代的 143亿卢比增加到 21 世纪初期的 10900 亿卢比，印度各邦的本级收入约占当期经常性支出的 60％，其余的要靠中央财力的支持（详见表 2）而且，邦以下的地方政府在很大程度上也依靠中央政府和邦政府的财政援助，以 2002 年到 2003 年财政年度为例，农村地区基层政府的本级收入仅占其全部收入的 7％左右，城市中基层政府的本级收入占其全部收入的比重也仅在 58％左右，其余的部分都要靠上级政府的财政援助。

表 2 印度邦政府自身收入占其收入和当期支出的比例（％）年 份 总 收 入 当 期 经 常 性 支 出1955～ 1960 41.2 68.91960～ 1970 34.6 63.851970～ 1980 34.5 65.51980～ 1990 35.5 58.21990～ 2000 37.6 54.22000～ 2006 38.1 48.7简 单 平 均 36.9 59.9资料来源：M.Govinda Rao（2007） ，Changing Contours in Federal Fiscal Ar-rangements in India．（二）印度中央政府在税收分成之外还通过转移支付和贷款等方式平衡各邦财力印度中央政府平衡各邦财力的方式主要有税收分成、转移及贷款三种形式1．税收分成：从税收收入征收和分配的角度看，印度中央政府获得的税收可分为四类：（1）由中央征收且其收入为中央所有的税收；（2）由中央征收但其收入要与各邦分享的税收；（3）由中央征收但其收入全部给予各邦的税收；（4）由中央征收但委托各邦执行并将其部分收入拨给各邦的税收按规定，中央与各邦分享的税收包括除公司税外的中央所得税、中央货物税、印花登记税、铁路、空运及海运等客货运的到站税及装卸税等。

这些税收如何在中央和地方之间分配及各邦所得部分如何在各邦之间分配，需要由总统任命的财政委员会根据情况每 5 年提出税收分成的建议，以平衡各邦的财力2．转移支付：印度宪法规定，中央应根据需要向各邦提供财政转移支付其目的是解决各邦的财政赤字，缩小低种姓及贫困阶层在获得教育等服务方面的不平等，解决各邦发生的自然灾害及法律秩序等方面的问题转移支付采取两种形式：一是有条件6的转移支付，类似于我国的专项转移支付，这需要与各邦警察、监狱管理、低种姓的发展及其它有关问题联系起来，各邦之间有所不同二是无条件的转移支付，即中央向各邦提供的转移支付没有具体的条件，也没有具体用途，类似于我国的一般性转移支付，但根据不同邦的特殊情况区别对待，如对于边境地区、争端地区的转移支付一般说来，中央向各邦提供的转移支付成为中央控制各邦及保证各邦发展活动与中央协调的工具独立后，印度中央对各邦的转移支付不断增加，从“四五” 时期（1969～1974 年）约 84 亿卢比，到“八五 ”时期（1997～2002 年）就增加为 4100 亿卢比3．贷款：印度各邦为解决资金不足问题，既可向市场借款，也可向中央借款各邦五年计划期间的政府借款总额由印度储备银行规定，主要用于发展性支出，如水利灌溉、社区发展、农业发展、工业厂房等。

由于独立后各邦从中央的借款也不断增加，从而造成各邦对中央的债务不断增加为此第二届财政委员会建议，各邦一年之内只有两次贷款资格，一次长期贷款，一次中期贷款，利率约与当时中央从市场借款的利率相当在印度中央政府对各邦进行财力平衡的三种方式中，过去以贷款为主，现在则以税收分成及转移为主税收分成、转移及贷款在印度中央对各邦援助总额中的比重约为 46％、40％和 14％造成这种情况的原因是，随着各邦对中央债务的增加，各邦偿还的难度越来越大，于是中央政府只好增加了对各邦的税收分成及转移支付力度但是在中央对各邦的财政援助中，各邦所获转移支7付和贷款的比例又有所不同，例如对克什米尔及东北各邦等落后地区（大都为边境和争议地区），转移与贷款的比例为 9：1；而对其他各邦，这个比例则为 3：7三）印度中央财政委员会和计划委员会是平衡各邦财力的主要部门印度中央对各邦给予的财政预算性帮助，主要通过财政委员会、计划委员会等部门执行印度财政委员会（Finance Commission）根据宪法规定而设立，其委员由总统任命，每届任期 5 年自 1951 年第一届财政委员会成立以来，现已组成第十三届财政委员会（2010～2015 年）。

其主要职能是，就共享税在中央与各邦之间的分配，各邦从中央所得税收在各邦之间的分配及中央向各邦提供贷款援助的原则等，向总统提出建议其建议分为四类：（1）所得税分配；（2）其他税收分配；（3）中央对各邦的转移支付；（4）中央对各邦的贷款印度联邦计划委员会（Planning Commission）在职能上对于和地方发展项目有关的财政性援助具有决定权，必须由国家计划委员会讨论并一致通过通常，印度联邦政府计划委员会所确定的援助项目是为了满足各邦的计划需要，鼓励各邦落实联邦和邦的发展计划，以达到促进经济增长、地区发展平衡等目标因此，这种援助总是与计划项目相联系，特别是与中央发起的扶贫计划、山区发展计划及外援项目等相联系除此之外，印度中央政府的其它部门还在教育、农业、道路、自然灾害、教师工资、残疾人的安置、警察、住房等领域的具体项8目向各邦及地方政府提供援助，但是，印度中央政府各部为各邦的特定用途提供资助时必须征求财政委员会的意见概括起来，印度联邦计划委员会在决定联邦向各个州的投资项目和贷款等方面具有较为重要的作用，而印度联邦财政委员会则在决定经常性财政转移支付方面的作用较大，从数据上看，在整个联邦向各邦的财力援助渠道中，财政委员会途径的转移支付约占 60％，计划委员会约占 30％，其它渠道不到 10％。

三、印度中央地方财权划分的主要经验、不足及启示（一）基本上体现了较低收入地区获得较多财政援助的原则通过印度中央政府财政委员会的财政转移，印度各个邦及特区基本能够根据其富裕程度从中央获得相应的转移支付，部分减轻了由于经济发展水平差异所带来的财力不平衡问题由表 3 不难看出，人均转移支付的金额随着各个邦的人均 GDP 水平的上升而下降，有研究表明，在印度联邦财政委员会决定的财政转移中，各邦所获得的人均转移支付与其人均 GDP 水平之间的弹性为－0.26，这说明了印度联邦政府财政转移支付所起到的平衡作用表 3 印度按收入划分的各邦转移支付状况（2004 年）人均 GDP(卢比)本级财政收入占当地GDP 比重(％)人均转移支付(卢比)人均经常性。