美国全球公域战略及其影响.docx

美国“全球公域”战略及其影响 引言从管辖空间的角度来看，国际环境和资源可以被划分为国家内管辖范畴、跨国家主权管辖范畴（由两个或多个国家共同管辖），以及超国家主权管辖范畴（不为任何国家或国家集团管辖）三种类型，而第三种类型也被学界称为“全球公域”（global commons）[1]由于人类活动能力和空间的有限性，早期的“全球公域”研究主要集中于公海和海洋资源领域例如，1609年，荷兰国际法学家格劳秀斯曾在其著名的《论海上自由》一书中提出了“公海自由”的论断，被誉为现代“公域”问题研究的奠基之作[2]此后，随着全球范围内海上贸易的日渐兴盛，现代海权之父马汉又在其著作《海权论》中将海洋比喻为“人们能够通往四面八方的广阔的公有领域”，[3]并对美国的海军发展建言献策，这为后来美国的海权扩张提供了理论指导到了1968年，美国学者加勒特哈丁（Garret Hardin）在著名的《科学》杂志上发表《公域的悲剧》[4]一文重新引起了人们对“公域”问题的关注，如何克服搭便车行为、打破集体行动的困境成为“公域”问题治理的关键与此相应，在世界科学技术的发展尤其是太空技术的推动下，人类活动的范围得到极大扩展，此前从未涉足的外层空间开始进入人类视野，并被纳入“全球公域”范畴。

从这个意义上来看，冷战期间美国和苏联之间激烈的太空军备竞赛、海洋势力范围竞争等行为，其实质即是对“全球公域”的争夺全球公域”名义上是全人类共同的区域，但由于知识与合法性“双赤字”的存在，“全球公域”治理的全球性是不完全的目前的“全球公域”治理具有明显的霸权治理特性，现存治理体制也主要是由霸权国牵头并建立的霸权体制[5]特别是自冷战结束以来，随着全球化的纵深发展和新兴国家的群体性崛起，世界正在经历一场持久而深入的权势转移在这一背景下，围绕着“权力变迁”和“新兴挑战”，近年美国学术界和政策界掀起了一场关于如何在“全球公域”竞逐背景下维护美国国家安全战略利益和霸权地位的争论那么，究竟何为“全球公域”？“全球公域”问题兴起的主要动力机制及其引起美国战略关注的原因何在？美国又采取了哪些手段来实施其“全球公域”护持战略？这样的战略已经或即将产生何种影响？针对上述问题，本文将主要分为五个部分进行分析与阐述：第一部分主要对“全球公域”概念的内涵和外延进行探讨，并指出“全球公域”问题的兴起是全球化时代国家安全边界扩展的客观要求第二部分主要分析“全球公域”引起美国战略关注的原因第三部分主要探究美国推行“全球公域”战略的目标与手段。

第四部分在前述基础上，对美国实施“全球公域”战略产生的潜在影响进行评估最后是结语部分，本文认为从学理层面而言，美国的“全球公域”战略具有其历史合理性和逻辑合法性但在实践层面，这一战略还没有消除霸权治理模式的烙印，具有明显的霸权护持色彩一 “全球公域”：内涵与外延所谓“公域”，是指没有任何一个单一决策体对其享有排他性权利的公共资源（如空气、河流、牧场等）这意味着此类资源“无人独有”或者“全体共有”[6]“全球公域”这一术语无疑是对“公域”概念在全球层面的物理扩展，它最初来源于上述公共资源领域，并逐渐演化为一种涵盖“南极、公海、深海海底矿物、大气、太空”等领域的集体性标签[7]目前，国际社会对“全球公域”概念的界定不尽一致在联合国框架下，“全球公域”主要指那些国家管辖范围之外的自然资产，包括海洋、外层空间和南极洲[8]而美国国防部于2010年发布的《四年防务评估》报告中则认为，“全球公域”是指不受单个国家控制，同时又被各国所依赖的领域或区域，它们构成了国际体系的网状结构，主要包括海洋、空域、太空和网络空间四大领域[9]虽然上述界定各有侧重，但从中不难推断出构成“全球公域”概念的关键要件：（1）全球性——它必须超越国家与地方层面，具有全球维度；（2）非排他性——一国对它的消费或利用不能妨碍其他国家的同等行为；（3）公共性——不为某个单一实体拥有或控制，属于全人类的共同财产；（4）价值性——对掌握了必要技术能力的国家和非国家行为者而言，能够为了政治、经济、科学、文化以及军事目的而出入其中并加以利用。

综合前述分析，本文认为“全球公域”意指不为世界上任何单一行为体（国家的/非国家的）拥有或支配，并且在全球层面上对人类的生存、发展和福祉具有密切关联和重大影响的公共领域或区域，它主要包括国际公海、国际空域、外太空、极地和网络空间全球公域”之所以对各国至关重要，一个关键原因就在于，在全球化的时代背景下，全球的安全和繁荣有赖于商品在空中和海上的自由流动，也有赖于信息通过海底和空间的自由传递冷战结束之后，“全球公域”出现了一些新变化，在其内涵不断丰富的同时，外延也在进一步拓展，这突出地表现在：（1）新式“公域”的出现目前，“全球公域”的种类和范畴早已不再局限于海洋和太空两个领域，北极、网络空间等也进入了人类的视野，成为各国竞相开发的对象2）“人造公域”与“自然公域”并驾齐驱从“全球公域”的产生方式来看，国际公海、国际空域、外太空、极地等均属于自然存在的公域，而作为冷战后信息技术革命推动的产物，网络空间则有着明显的“人造”属性，它是人类科学技术进步的成果，是人类智慧的结晶3）从实体向虚体化扩散与前述相适应，不同于海洋、极地等以实体为存在方式的“自然公域”，国际网络空间作为一种“人造”公域，其存在方式更多体现于虚拟世界当中。

互联网技术的进步及其广泛应用使得虚拟空间防范与威慑成为国际竞争与合作的新领域，虚拟网络外交成为一种新的外交样式[10]（4）军事化加剧全球公域”虽然具有公共性和非排他性，但是由于各国进入其中的能力差异巨大，它们对全球公域的实际利用也就存在千差万别基于对资源和战略要地的掌控，冷战后各主要大国竞相投入军事资源，掀起了对“全球公域”的争夺热潮[11]（5）各“支公域”呈现出复合化趋势现代科学技术的进步以及人类的现实需求提升了国际社会对海洋、国际空域、外层空间和网络空间（技术）等“支公域”进行综合利用和开发的能力，使得“全球公域”之间的传统边界变得日渐模糊，呈现出复合化趋势[12]特别是在现代战争条件下，一国在单个“支公域”的军事行动的效果往往取决于它们之间的相互依赖关系全球公域”问题的兴起是全球化时代国家安全边界扩展的客观要求全球化对国家防务的一个重要影响在于，它促成了一个“无边界”的世界的产生，在这个由主权国家组成的世界中，国家的绝对主权因受到各种跨国经济和技术发展的影响而逐渐削弱[13]对此，英国前首相托尼布莱尔（Tony Blair）曾说：“我们安全的前沿防线不再停留在海峡中东发生的事情影响着我们……我们安全的新防线是全球性的。

尽管我国领土尚未面临着迫在眉睫的威胁，但是我们的武装力量将部署在远方其他国家，部署的环境和方式并非为我们所熟知[14]在上述背景下，全球化时代的国家安全越来越呈现出一种“去边界化”（debordering）趋势：一方面，国家安全的时空维度发生了变化，向着“高边疆”领域不断拓展这里的“高边疆”主要是指超越主权边界和物理疆界的空间和领域，是大国力量延伸和利益获取的新取向21世纪各国的综合国力竞赛将在更高、更大、更深的地球空间展开，深海、大洋、极地或外空等公域将成为领土主权延伸和大国实力拓展的新疆域[15]另一方面，国家安全的内容趋于庞杂，传统安全与非传统安全交织，并且一些威胁也全球化了尤其是进入21世纪以来，在经济全球化、网络信息化、海洋世纪和太空世纪等趋势的多重作用下，各国利益范围迅速扩大，安全视野大大拓展除了传统的陆上安全威胁外，太空安全、网络安全、环境安全、海上安全的威胁也日益凸显例如，冷战后猖獗的国际海上犯罪（海盗、贩毒和走私等）、频发的海洋污染事件、国际互联网黑客攻击、太空垃圾碎片规避等问题对良好的“全球公域”秩序构成了挑战，成为世界各国面临的“公敌”二 “全球公域”引起美国战略关注面对“全球公域”问题的兴起及其角色变迁，美国战略界和决策层逐步认识到其对美国国家安全和防务的重要性，并且多次强调美国在“全球公域”中面临的挑战。

2008年4月，时任国防部长的罗伯特盖茨（Robert Gates）在空军战争学院的一次演讲中声称：“保护21世纪的全球公域——特别是空域和网络空间——已经成为美国的一项关键任务[16]2010年2月，盖茨再次指出，“美国必须为应对一系列更为广泛的挑战做好准备，它们涵盖了从使用先进的新技术来阻止美国军事力量进入海洋、空域、太空和网络空间等全球公域，到由非国家组织造成的威胁——通过发展更为狡猾和更具毁灭性的手段来袭击美国和制造恐怖”[17]此后，在2012年10月11日召开的“工商业主管与国家安全事务”会议上，时任国防部长莱昂 帕内塔（Leon E.Panetta）继续表示，“过去，我们通过在陆地、海洋、空中和太空采取行动进入新世纪后，美国军队还必须在网络空间协同保卫国家”[18]上述言论表明，“全球公域”已经和美国的新国家安全战略发生高度关联全球公域”之所以引起美国政策界的战略关注，主要原因在于全球化时代的国家安全不再局限于确保所谓边界的神圣不可侵犯，更依赖于对“全球公域”通行自由的驾驭能力在美国决策层看来，二战后美国一直是“全球公域”的首要保护人，而出入“全球公域”则是国际经济和政治秩序的基石。

[19]然而，随着冷战后经济全球化的发展和科学技术的进步、新兴大国的强势崛起等，一些国家和非国家行为体积累了妨碍美国独享全球公域的能力，构成了对美国的挑战首先，新式“公域”的出现增加了美国维护和自由进出“全球公域”的成本和难度例如，除了要应对海洋和太空等传统的“全球公域”问题外，冷战后兴起的网络空间对美国国家安全构成了严峻的挑战网络空间的复合性、无政府性以及网络行动的难以探测性和归因性无疑会使军事计划变得更为复杂尽管互联网在军事和民用部门均得到了广泛应用，但是美国防务界就网络空间——对美国军事能力和行动的全面影响——的理解依然有限，[20]其维护网络信息安全的技术水平也有待提升其次，非国家行为体弱化了美国掌控“全球公域”的能力一般而言，国家行为体主张各国进出“全球公域”的自由权不应当受到限制然而，受经济和意识形态等因素的驱动，非国家行为体更有可能拒绝、阻止或者妨碍国际社会对“全球公域”的自由出入和使用权例如，近年猖獗的索马里海盗问题就对包括美国在内的国际海运商务构成了严重威胁[21]此外，在国际互联网领域，恐怖主义组织（甚至个人）也可以利用低廉的资源和成本来中断或削弱美国民众、企业和政府的上网功能，继而对美国社会的正常运转造成负面影响。

再次，进入“全球公域”的门槛和成本的降低削弱了美国的既有优势受益于经济和技术的进步，冷战后人类进出“全球公域”的障碍已经大为降低，各种类型的行为体也已经具备介入全球公域的能力这方面一个典型的例子是国际空域——由于较高的资金和技术限制，在冷战期间几近成为美苏两个超级大国的“专属区”——目前经常成为来自各国的数十个公司、财团以及企业家个人和商业实体造访的对象[22]与此同时，在个别高端军事领域，一些国家已经或正在迅速接近美国的水准虽然从长时期以及全球层面来看，此类国家一时还不具备挑战美国军事介入全球公域的能力，但是它们常规的、非对称性的反介入和区域拒止能力的急速增强，使得其在特定的区域和时间段内具备了挑战美军自由活动的能力最后，新兴大国在“全球公域”中与美国形成了竞争态势冷战后，以中国、印度、巴西和俄罗斯等为代表的新兴大国的崛起，使得全球呈现出多个力量中心，世界“多极化”趋势愈加显现[23]新兴国家强调主权平等，主张对“全球公域”战略资源实现公平分配，是推动“全球公域”治理加强代表性、民主化的主力军长期以来，凭借自身的技术与话语优势，美国及其。