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土地一级开发再思考 近几年来，伴随着城市经营性用地招拍挂交易和净地出让政策的逐步推广，土地一级开发也渐渐走上了历史舞台，在房地产业的发展、城市建设的推进、城市空间形态的改变中扮演着越来越重要的角色所谓土地一级开发是指政府通过下属的土地储备机构或者委托企业按照土地利用总体规划、城市总体规划及控制性详细规划和年度土地储备开发计划，对确定的存量国有土地、拟征用和农转用土地，统一组织进行征地、农转用、拆迁和市政道路等基础设施建设的行为，其实质就是生地、毛地变熟地[1]的过程文中所指的一级开发仅指房地产开发用地的一级开发，并且主要针对政府委托企业进行的房地产开发用地的一级开发[2]目前对于一级开发的研究，持肯定意见的多，挑刺的少，本文希望提供另外一种视角，主要探讨一下一级开发带来的问题一 提高土地开发成本，推动地价上涨出于专业分工的考虑，将某些经济活动一分为二不失为一种降低成本的好方法，但该方法成立的前提条件是，这种拆分是市场的自发行为，其专业化水平提高所带来的收益大于因交易环节增加而导致的成本上升显然，将原本业务类型上完全雷同的一级开发和二级开发人为的拆分为两道工序并不符合上述条件，加之监管不善等原因，一级开发的实施将在一定程度上提高土地开发成本，推动地价上涨。

1.财务成本提高在一二级联动的开发模式下，对于规模较大的项目，开发商一般会采取滚动开发的模式，往往是一期的商品房已经开始销售的时候，二期的土地才开始拆迁对于整个开发项目而言，土地价格是在几年内分期支付的这样可以降低房地产开发的财务成本，为开发商开发较大规模社区提供便利条件由于房地产开发中土地占用资金量较大，分期交纳地价款也是很多国家通行的做法如美国在土地获取上采取期权制度，开发企业只需要以一定的定金（相当于地价款的20%）获得土地的购买权，就可以在未来某一时刻行使该权利，这种方式可以大大节省企业获取土地所需的资金，降低财务成本，提高企业资金的周转率实施一级开发后，土地必须在变成净地后才能出让，并且二级开发商又需要在很短的时间内将所有的一级开发补偿款交给一级开发商对于规模较大的地块，由于市场容量和二级开发商实力的限制，又必须分成几期开发于是，成片的已经交清了地价款的土地只能闲置，导致大量资金的沉淀，大大增加了房地产开发的财务成本，而二级开发商也只能被动地搞起土地储备（二级开发商进行土地储备的原因很复杂，除此之外还包括：土地增值预期，政府土地供应不稳定，开发周期较长，获取满意的地块难度较大等）。

当然，土地部门尽可以将地块分割得小一点，出让之后可以保证开发商一期就可以开发完但是，一个显见的道理是，这类小规模的社区在居住环境、配套服务等方面都成不了气候，也无法实现大开发商的规模优势另一种办法是，将大规模的地块一次性出让后分期供地，分期收取土地补偿款不过，在现行政策下，该办法只适用于国有企业用地开发项目，如2005年北京市出让的清河毛纺厂用地就采用分期供地的方式实施一级开发、净地出让后导致二级开发财务成本高企只是问题的一个方面另一方面，土地并非在完成一级开发以后就可以直接上市，有些地块从完成开发到出让的时间间隔能达到数年之久这些地块可能是政府有意进行储备的，也有可能式由于一级开发和土地供应计划脱节导致的，也有可能是政府为了对房地产市场进行调控原因各不相同，结果则都会导致资源的闲置，一级开发的财务成本逐日上升按照现行的一级开发政策，这部分财务成本是可以直接进入一级开发成本，也即进入土地招拍挂的底价，最终成为房价的一部分2.营业税费增加及利润分成根据现行的财税制度，一级开发企业需要为其营业所得交纳营业税及其附加税费（营业收入的5.5%），这部分税费是实施一级开发以后新增的，并且，从长期看，都会转嫁到消费者头上。

除了新增的税费外，一级开发企业的利润分成也是房地产开发成本的重要构成当前，对于自筹资金进行一级开发的企业，各地政府许诺的利润水平一般为8%即使按照这一利润水平来计算，再加上税费的增加部分（5.5%），因为实施一级开发而新增的费用占到了土地成本的13.5%，假设地价占房价的40%，那么房价中就有超过5%的部分是由于实施一级开发而新增的逐利是企业的本性，在一级开发中，企业会尽可能的虚增成本，以期获得更高的利润水平而政府的责任就是对一级开发企业进行监管，严格审核成本在此类博弈中，企业永远是赢家土地部门缺乏监控成本的动力，只要成本在市场可接受的范围内（一般为加成出让金后低于基准地价的上限），土地就可以成功出让，土地部门的利益就没有损失即使略高于当前市场接受的价格，由于土地资源稀缺，土地供应完全由政府垄断，地块也可以顺利出让即使不能顺利出让，也是地方政府土地供应充足的表现，甚或可以称为“政绩”就算政府中的部分官员有控制一级开发成本的愿望，一级开发涉及企业搬迁、房屋拆迁、基础设施建设等，情况极为复杂，监控又谈何容易如此一来，就只能对一级开发成本听之任之了一般由一级开发商提供发票或合同，根据发票、合同数额直接计入成本，而在发票、合同中掺点水分对大多数企业来说并非难事。

很多开发商大张旗鼓的进入一级开发领域，除了想为日后拿地做准备外，一级开发成本监控不力，利润水平远高于8%也是重要原因从当前已成交地块的一级开发补偿价格来看，部分一级开发项目的利润水平甚至在二级开发之上3.一级开发商控制成本的动力不足控制成本是市场竞争中企业盈利的关键但在一级开发模式中，企业控制成本并不能带来较高的收益，反而会导致收益降低（假设一级开发成本完全按照实际发生计算，没有水分，成本利润率为8%）在这样的制度设计下，一级开发商控制成本动机非常弱，尤其是对于那些只做一级开发，不准备二级拿地的开发商来说，反正需要多少成本都可以直接进入土地出让的底价，自己能获得多少利润主要取决于虚增成本的手法是否高明、同政府部门的关系是否过硬，一级开发的实际成本高一点只不过是减少了一点操作空间而已（毕竟地价不能高的太离谱）即使是对于那些希望继续获得二级开发权的企业而言，能否获得二级开发权还是一个未知数，其控制成本的动力也就打了个折扣二 割裂一二级开发的有机联系1.不考虑市场需求盲目立项在原开发模式下，进行土地开发和房屋开发的是同一个开发商由其直接面对商品房市场，根据市场的供求来决定项目开发而将一二级开发分离之后，一级开发与市场之间的紧密联系被割断了。

其一，一级开发是一种政府行为，其主体是政府，而非企业，即使是由企业来具体运作，这些企业也大部分是国企相对于民营、外资企业而言，政府和国企对市场的感知能力最弱恰恰是这些对市场感觉最不灵敏的机构决定了未来几年内房地产供应的规模、结构、位置甚至基本形态更为严重的一点是，地方政府有强烈的进行大规模一级开发的冲动，因为它可以带来财政收入，带来城市面貌的改善，带来政绩这与地方政府力保房地产业的发展是同一道理，不同的是，原来想推动房地产业发展只能间接使劲，有了一级开发后，则就完全可以通过一级开发大张旗鼓的进行了其二，土地交易市场完全由一级开发的主体——政府所垄断在全面实施经营性用地招拍挂出让政策后，政府完全控制了土地供应，实现了“一个龙头出水”在这样一个政府既是唯一的供应主体、收益主体又是管理者的完全垄断的市场中，政府没有必要去担心土地不能出让，当前不断上涨的土地价格也大大增强了政府进行一级开发的信心在上述两个原因的作用下，很多地方政府正在精心绘制通过一级开发加快城市建设和经济发展的宏伟蓝图，全然不顾城市规划和市场需求，盲目的大规模进行一级开发据政府公布的信息，某些城市正式批准的一级开发用地已有上万公顷，其中还不包括郊区县正在运作的规模动辄上百公顷的许多新项目。

不出两年，部分城市就会出现很多无法顺利完成交易的地块或者“烂尾”的一级开发项目于是，政府为了减少资金压力，尽快出让这些地块，势必会减少土地供应的数量，于是，那些并不具备市场条件的地块也会被消化掉，间接降低了经济运行效率2.扭曲一二级开发流程在原有开发模式下，土地开发和房屋开发的很多步骤是同时进行的，如在申请立项、规划意见书的同时也在进行商品房开发的市场定位、概念规划等工作，在进行征地、拆迁的同时也在申报用地规划许可证、工程规划许可证等批件而在实施一级开发、净地出让政策之后，地块必须先由一级开发商办理用地预审、一级开发立项、规划意见书、环评、交评，完成征地、拆迁、大市政建设，然后再由二级开发商重新进行项目的市场定位、规划设计，申办用地规划许可证、工程规划许可证、开工证等批件，原来可以交叉进行的流程被人为的分成两段本来以为实施一级开发以后，二级开发的周期会大大缩短，但实际执行时却发现并没有太大的变化一般而言，目前在一级开发的基础上进行二级开发的项目，从获得土地到开始预售仍然需要一年半甚至更长的时间，而在原有的开发模式下，尽管前期接触、概念设计的时间可能较长，但是从有较大规模的资金投入到形成预售的时间也与此相差无几。

同时，二级开发企业在获得土地时已经交纳了绝大部分地价款，为了降低财务成本，必须尽量缩短项目前期定位、规划设计的时间，很多项目匆匆忙忙的上马这样势必会影响开发项目的品质，甚至产生大量的“烂尾楼”3.开发理念、规划设计与二级开发不符一级开发、二级开发由不同的主体实施，开发理念有所差异是正常现象，而这种差异会在一定程度上影响二级开发的顺利开展，增加整个项目的开发成本比如，一级开发商辛辛苦苦的把原先凹凸不平的场地平整完，二级开发商却为营造高低错落的社区环境又要在平整的场地上挖坑；再如，一级开发的管线布置与二级开发的社区布局没有很好的结合，导致二级开发的小市政费用上升等三 在规范土地市场、调控土地供应和实现城市规划上无法达到预期效果1.不能解决一级开发商在二级市场拿地时的优势问题在制度设计者的考量中，一级开发和净地出让政策应该对规范土地市场、营造相对透明的行业竞争环境起到较大的作用要达到这一目的，必须保证各市场主体在参加土地招拍挂时是平等的，一级开发商相对于其他参与竞争的企业没有任何优势但是，由于如下原因，一级开发商在二级市场拿地时仍具备相当大的优势第一，信息不对称一级开发企业对项目介入较早，在信息上具有优势本无可厚非。

但问题在于部分一级开发商人为制造信息障碍，如：在土地出让公示后阻挠其他意向企业组织现场踏勘；在管线的接通上留有后手，只有二级开发商在达到何种条件后再予以接通；要求二级开发商安置原用地方的相关人员；更有甚者采取“净地不净”的策略，在代征地上留部分拆迁给二级开发商（拆迁是一级开发最主要的工作，也是房地产开发最大的难题之一，只要有一两个“钉子户”就可以让整个项目搁浅，因此，对于拆迁的评估绝不是短短十几、二十天的土地出让公示期中能完成的）第二，虚增成本如前文所述，政府对一级开发的成本监控既没有动机，又缺少手段，一级开发商想虚增成本的难度不大对于准备二级继续拿地的企业而言，这种成本虚报更是肆无忌惮，因为一级开发成本再怎么往上虚增都无所谓，反正准备自己拿地，不用担心地块无法顺利出让，同时政府管理部门也没有后顾之忧，成本高了甚至还可以多收点营业税和契税于是，只要企业有手段，这类土地的一级开发补偿价格往往足够高，高到了其他企业望而却步，即使真有其他企业愿意支付高地价，一级开发商也不亏，至少保证了一级开发的高利润第三，化整为零对于进行较大规模的一级开发又想获得二级开发权的企业而言，化整为零不失为一个好办法。

将地块切成几部分分期出让，可以减少竞争对手的注意，同时，由于地块的面积较小，单独获得一个地块没有什么规模效应，且如果分割的好，还可以造成各个地块相互牵制的局面，不明就里的企业是断不敢介入的第四，溢价分成目前部分地方政府为提高企业参加一级开发的积极性将土。