2022年综合管理基础知识复习资料.pdf

读书之法 ,在循序而渐进 ,熟读而精思公务员考试《综合管理》基础知识第一部分公共行政管理第一章公共行政概述一、本章概述：什么是公共行政？它的主客体分别是什么？这是我们在学习公共行政管理时首先必须在了解的问题在公务员的考试中，我们应该掌握这些最基本的概念，另外，我们对公共行政的功能、原则以及它的发展也要做一定的了解，以帮助我们更好的掌握概念二、知识要点： (一)识记要点：1、公共行政的含义： 所谓的公共行政就是指政府行政机关依法对公共事务及其内部事务管理的总和2、公共行政的主体：政府行政机关3、公共行政的客体 (或对象)：社会公共事务或政府内部事务二)要点理解：1、历史上对公共行政的几种理解(或从不同的角度对公共行政的理解)：(1) 政府的组织结构：西方现代资本主义国家是按照“三权分立”的原则建立起来的，立法、行政、司法三者之间互相平衡，互相制约这里的行政是指与立法、司法相对应的行政2) 从政治与行政的关系加以考察：美国行政学者古德诺认为，政治是国家意志的表现，是政策的制定，行政是政策的执行二分法 ) (3) 从管理角度来加以考察：公共行政被视作一种协调众人力量以达到共同目标的活动。

美国行政学者古立克将这一活动过程具体分解为计划、组织、用人、指挥、莆田市、报告和预算，即著名的POSDCORE七功能说 2、对公共行政含义的理解：(含义见识记要点 ) (1) 公共行政的主体是政府行政机关：一种活动是不是公共行政活动，首先应看其主体是谁，如果是政府行政机关而非权力机关或司法机关，则可称之为公共行政2) 公共行政的 客体是社会公共事务或政府内部事务：(3) 公共行政必须依法进行，是一种执法活动或执行政策的活动：无论在任何国家行政机关必须按照立法机关所制定的法律和政策进行管理，行政活动表现为一种执法活动或执行政策的活动，同时还要接受法院的司法监督 3、公共行政的功能：精选学习资料 - - - - - - - - - 名师归纳总结 - - - - - - -第 1 页，共 30 页读书之法 ,在循序而渐进 ,熟读而精思(1) 管制功能：公共行政的任务之一是协调和处理社会各种关系和利益，管制功能是这一协调所必需的2) 服务功能：行政系统承担着向社会提供各种公共产品的任务，如：举办公共事业，提供公共设施3) 维护功能：即维护社会的稳定，维持社会生活的正常动作，如：国防建设。

4) 扶助功能：行政系统有义务对社会的有关团体和组织提供某种帮助，以有助于实现他们的目标，而这些目标的实现通常有利于整个社会的发展4、公共行政的原则：(1) 法制原则(2) 服务原则(3) 效率原则(4) 责任原则5、公共行政的理论与实践 (即产生与发展 )：(1) 公共行政的产生：公共行政学作为一门现实性、应用性很强的学科，起源于19世纪末，形成于 20世纪 20 年代根据现在人们掌握的资料和共识，认为提出“行政学”概念的是德国学者史坦因，他在1865年撰写了《行政学》一书但书中的主要内容是行政法，并没有形成公共行政学体系公共行政学从政治中分离出来，作为一门科学的理论，独立的学科，严格地说是起源于美国1877年，美国学者威尔逊 (曾任普林斯顿大学校长和美国第28 届总统 )在《政治学季刊》上发表了“行政的研究”一文，主张政治与行政分离，建立一门独立学科----行政学他认为一个良好政府需要有两个支柱：强有力而负责的政务官，有效能的文官制度这篇文章产生了巨大影响，被认为是美国公共行政研究的开山之作，威尔逊了被誉为公共行政学的鼻祖继他之后，美国的另一位著名 行政学家，霍普金斯大学校长古德诺在1900年写了《政治与行政》一书，提出了“政治是国家意志的表现，行政是国家意志的执行”这一著名的论点，从而使威尔逊开创的公共行政学正式从政治学中分离出来。

公共行政作为一门独立的学科出现，则在20 世纪 20 年代中期一般以怀特在 1926年发表的美国第一本大学科教书《行政学导论》和魏洛比在1927年发表的另一本大学教科书《行政学原理》为标志2) 公共行政的发展 (三个阶段 )：① 19世纪末 20 世纪初至 20 世纪 30 年代以古典学派的理论为代表的公共行政的形成时期又称为科学管理时期这一时期主要有三位代表人物：法国学者法约尔，德国学者马克斯· 韦伯以及美国学者泰罗法约尔的一般管理理论中提出了管理的“五大职能”即计划、组织、指挥、协调、控制以及管理的14 项原则一直沿用至今韦伯的官僚制组织理论中的科层组织结构以及权威的不同类型也被人精选学习资料 - - - - - - - - - 名师归纳总结 - - - - - - -第 2 页，共 30 页读书之法 ,在循序而渐进 ,熟读而精思人们所普遍接受泰罗开创了管理科学的新时代，他因此被 誉为“科学管理之父”② 20世纪 40 年代至 70年代的公共行政学的成长时期又称为行为科学时期或人际关系时期这一时期有代表性的理论学派主要有三个：行为科学学派、决策理论学派和系统理论学派 A 行为科学学派中有代表性的理论分别是梅奥的人际关系理论以及马斯洛的需要层次理论。

B 决策理论学派中有代表性的理论主要是西蒙的有限理性决策理论C 系统理论学派中有代表性的理论主要是里格斯的行政生态理论和卡斯特的权变理论③ 20世纪 80 年代以来的公共行政学的发展时期又称为新公共行政管理时期这一时期有代表生的理论学派主要有三个：新公共管理理论、政府治理理论、后现代公共行政理论三、仿真试题： (一)单项选择题 1、公共行政活动属于 ( ) A 执行性活动 B 领导性活动 C强制性活动 D民主性活动 2、下列属于我国公共行政主体的是( ) A 国家政协机关 B某国有大中型企业的厂长 C某市人民政府 D某村村委会 3、下列属于公共行政范畴的是( ) A某国有工厂领导班子开会研究解决工人医疗保险问题 B某商场经理捐款给希望工程 C某大学领导班子开会研究解决贫困学生学费减免问题 D某县政府办公会商讨解决农民卖粮难问题答案： 1、A 2、C 3、D (二) 多项选择题 1、公共行政的客体是 ( )、( )和政府内部公共事务。

A司法事务 B立法事务 C社会公共事务 D文化事务 E国家事务答案： DE 精选学习资料 - - - - - - - - - 名师归纳总结 - - - - - - -第 3 页，共 30 页读书之法 ,在循序而渐进 ,熟读而精思第二章行政职能一、本章概述：在现代行政管理学中，行政职能是一个重要的范畴它反映了行政管理活动的基本功能及其活动，也规定着我们将在以下会讲到的行政管理的其他的内容什么是行政职能，它的具体内容又有哪些呢？考生要通过本章的学习理解解掌握行政职能的含义和作用、地位，行政职能的发展，行政职能体系以及行政职能转变的具体内容二、知识要点： (一)识记要点： 1、行政职能的含义：行政职能又叫政府职能，它是指国家行政机关在一定时期内，根据社会需求，在国家的政治、经济和社会事务管理中的基本职责和了挥的功能作用行政职能主要涉及政府的职责范围、履行职责方式、在国家和社会生活起作用等问题。

2、行政职能的地位及作用：行政职能是国家职能的具体执行和体现，它反映了国家的性质和政府活动的方向，是政府开展行政管理活动的依据和前提，行政管理各个环节和层面的活动，都可以说是行政职能的运用和展开行政职能在行政管理中的地位至高无上其地位和作用具体表现在如下几个方面：（1）行政职能是决定政府角色地位的大问题，事关国家的兴衰成败2）行政职能是行政组织设置的依据、前提和基础3）行政职能决定着行政管理的内容和方式4）行政职能的实现是衡量行政管理效率和效能的重要标准5）行政职能的界定是正确处理党政关系、政企关系、政社关系的前提，是我国行政改革的重要内容3、行政职能体系：（1）政府的基本职能：A政治职能B社会管理职能ａ经济职能ｂ文化教育职能ｃ社会服务职能（2）政府的运行职能：A计划职能B组织职能C协调职能D控制职能4、行政职能的发展：（本要点请考生在理解的基础上记忆，具体内容见更要点理解）精选学习资料 - - - - - - - - - 名师归纳总结 - - - - - - -第 4 页，共 30 页读书之法 ,在循序而渐进 ,熟读而精思5、行政职能的转变：（本要点请考生在理解的基础上记忆，具体内容见更要点理解）（二）要点理解：1、行政职能含义的理解：（含义见识记要点）（1）行政职能即政府职能，它是国家职能的构成和体现。

国家有两种基本职能，一种是政治统治职能，一种是社会管理职能行政职能是国家职能的构成部分，必须执行和体现国家的政治统治职能，体现国家意志的要求；另外，国家存在是为满足一般共同需要而存在，尽管国家的阶级本质不同，但都必须适应国家社会生活发展的需要，承担社会公共管理职能2）行政职能是行政管理职责与功能的统一行政职能首先表现为国家行政机关依法履行的职责，即政府应该管理什么，管到什么程度和怎么管，同时行政职能又表现为政府在国家和社会中的功用、效能，应该发挥什么样的作用这两者是统一的，即政府的社会功能是其法定职责的前提和内容，政府的法定职责是其社会功能的实现和保障3）政府主要涉及的问题，从政府的职责范围来看，行政职能既涉及政府内部的行政管理的职责，包括政府人事行政管理、财务行政管理、后勤行政管理和机关行政管理等，还涉及社会公共行政管理的职责，包括经济行政管理、政治行政管理、文化行政管理和社会行政管理；从政府履行的职责的方式和在国家及社会生活中所起作用来看，行政职能涉及组织、领导、沟通、决策、执行、监督等行政管理行为和过程，以及行政管理方法与规范等内容从某种意义上说，整个公共行政管理学的研究都围绕这些内容展开的。

2、行政职能体系的理解：（1）政府的基本职能：A政治职能：这是国家行政机关对国家政治事务的管理，其核心在于维护和巩固国家政权包括专政职能和民主职能B社会管理职能ａ经济职能：党的十四大明确指出，政府的职能主要是统筹规划，掌握政策，信息引导，组织协调，提供服务和检查监督这概括反映了我国现阶段政府经济职能的基本内容ｂ文化教育职能：这是指国家行政机关对全民的思想道德建设以及教育、科技、文化、卫生、体育、新闻出版、广播影视、文学艺术等方面的管理ｃ社会服务职能：这是指国家行政机关为了维护人民正常的生产、生活秩序，增进人民福利而采取的各种服务及其管理活动我国行政管理的根本宗旨是为人民服务2）政府的运行职能：A计划职能：这是行政管理过程的首要职能它的要求是确定行政管理的目标、任务及实现目标的具体程序、步骤和方法精选学习资料 - - - - - - - - - 名师归纳总结 - - - - - - -第 5 页，共 30 页读书之法 ,在循序而渐进 ,熟读而精思B组织职能：组织职能的要求是，通过科学设计组织结构和权责关系，合理安排和指挥组织系统内各种机构及各类人员的工作C协调职能：其作用是加强组织与组织之间及组织内部各个机构、各个环节和各类人员的沟通、联系和合作，保证计划目标的实现。

D控制职能：这是指通过建立信息反馈和绩效评估机制，按照行政计划标准，衡量计划完成情况并纠正计划执行中的偏差，以确保计划目标的实现它一般分为前馈控制、现场控制、反馈控制3、现代市场经济中的政府行为模式：（1）公共物品的提供者（2）宏观经济的调控者（3）外在效应的消除者（4）收入及财产的再分配者（5）市场握手秩序的维护者4、行政职能的发展：经历了四个阶段（1）前资本主义时期的行政职能：这一时期的行政职能是建立在落后的自然经济的基础上的奴隶制国家社会管理职能微弱，行政职能重点在于政治统治封建制国家社会管理职能稍有增加，但重点仍在于政治统治2）弱势政府时期的行政职能：即“守夜人”时期①形成与发展：早在500年前的资本主义生产关系萌芽时期，资本得到了发展壮大，重商主义盛行，它认为，只有商业活动才是真正取得财富的生产活动，国家应该积极干预社会生活，采取各种保护本国商人的利益，限制或禁止商品的进口和货币的给出市场经济体制及秩序在西方各国确立之后，商业资本转向了工业资本，人们对政府的作用和认识发生了变化，自由放任、限制国家干预的观点取代了古典的国家干预论自由主义的代表人物亚当· 斯密的理论体现了这一历史诉求。

②特点：这一时期政府职能的特点是：政府职能非常有限，政府很少对经济进行干预，其作用只限于为私人企业提供良好的发展环境，维护市场秩序，提供有限的公共物品③意义：它的积极意义在于自由资本主义的需要，促进了资本主义经济的发展它的消极意义在于导致了社会生产的无政府状态，引起经济危机的爆发3）强势政府时期的行政职能：即“积极干预”政府时期①形成与发展：政府“积极干预”职能的出现是20 世纪一系列大事促成的 1917年俄国革命建立了第一个无所不包的计划经济国家，并通过国家行政权力干预在经济上取得巨大成就，使社会主义思潮影响扩大特别是1929年－1933年震撼世界的经济大危机，标志着自由放任经济理论的破产和“守夜人”政府的终结这次危机对资本主义精选学习资料 - - - - - - - - - 名师归纳总结 - - - - - - -第 6 页，共 30 页读书之法 ,在循序而渐进 ,熟读而精思世界造成了极大的冲击，面对这样的大危机，传统的“守夜人”政府束手无策随着以凯恩斯主义国家干预经济理论为基础的罗斯福新政的推选，危机得到了控制，并逐步走出了困境凯恩斯主义主张放弃自由放任主义，实行政府对经济生活的全面干预。

②特点：A 这一时期的行政职能范围大大拓展主要表现在政府经济职能的增强，如政府加强对市场的宏观调控，举办国有企业，加强对企业的规范和管制同时政府的社会管理职能也大增强，如加强社会保障职能，加强环境资源保护职能，加强教育科学文化管理职能B 这一时期的行政职能方式更加复杂多样主要表现在政府广泛使用法律手段以及计划手段，制定产业政策，采取财政政策、金融政策等经济手段，采取直接的行政手段③意义：强势政府时期的行政职能积极的作用主要有，在凯恩斯国家干预理论指导下，战后西方各国政府对社会经济事务普遍采取大规模积极干预的政策，这在一定程度上导致了20世纪 50－60年代的经济繁荣但其消极作用也很明显，进入20世纪 70之后，西方国家先后出现了新的经济危机，形成了“滞胀”现象4）有限政府时期的行政职能①发展：在 20 世纪 70年代以后，面对西方国家的经济滞胀现象，凯恩斯主义一筹莫展，出现了对凯恩斯主义理论的否定我们称之为新自由主义经济理论，这一理论主张，政府的干预对社会和经济而言是必要的，政府应该承担经济社会管理职能，维持社会秩序，保护社会的公共利益但政府的干预只能限制在一定范围内，政府不能取代市场机制。

②特点：A 通过非国有化，政府对企业的微观管理B 政府放松规制，更好地发挥了市场机制的作用C推进公共服务职能的社会化、市场化5、行政职能的转变：（这里这要指我国的行政职能的转变）（1）我国改革开放前行政职能的特征及其弊端：①我国改革开放前行政职能的特征：A 集中计划管理B 微观直接管理C片面强调政治职能②我国改革开放前行政职能的主要弊端：A 造成政府机构膨胀B 资源配置效率低下C企业和社会缺乏动力机制D 容易产生腐败（2）我国行政职能转变的必要性精选学习资料 - - - - - - - - - 名师归纳总结 - - - - - - -第 7 页，共 30 页读书之法 ,在循序而渐进 ,熟读而精思所谓行政职能转变，是指为适应客观环境的变化需要，而对行政职能进行的转换、重组和优化，是对政府的行为方式及职能结构体系的调整我国政府职能转变的必要性主要表现在以下几个方面：①转变行政职能是建立和完善社会主义市场经济体制的必然要求②转变行政职能是面对经济全球化挑战的需要③转变行政职能是实现经济、社会和人的全面发展的需要④转变行政职能是深化政治体制改革的需要⑤行政职能转变是机构改革的动因和基础。

3）我国行政职能转变的主要内容①职能重心的转变：党的十一届三中全会以后，我党把工作重点转移到经济建设上来，此后，各级政府坚持以经济建设为中心，实现了政府职能重心的根本转变②职能方式的转变：A 由运用行政手段为主转向运用经济手段为主，并将经济手段与法律手段、行政手段结合起来B 由微观管理、直接管理为主，转向宏观管理、间接管理为主C由重计划、排斥市场转向以市场为主，计划与市场相结合③职能关系的转变：A 理顺中央政府与地方政府、上级政府与下级政府之间的职能关系过去，权力过分集中于中央、集中于上级，难以发挥市场地方和基层的积极性同时，中央管宏观又管微观，既管行政又管企业，整个国民经济的宏观调控职能和微观调控职能交叉混合，造成了“一管就死，一放就乱”的局面中央与地方的关系，实质上是权力配置关系、利益关系，也是一种法律关系理顺中央与地方的关系，必须在合理划分事权、财权的基础上，明确中央与地方的职能关系，并用法律的形式明确下来中央政府代表着国家的利益和全局利益，承担着整个国家的宏观管理职能，提供全国性的公共物品，同时承担着对地方政府的监督职能和服务职能地方政府一方面是国家利益在地方的代表，另一方面又是地方局部利益的代表，承担着中央宏观政策的执行职能和对本地区公共事务的管理职能，提供地区性的公共物品。

B 理顺政企关系现代市场经济国家经济运行内在地要求所有权和经营权的相对分离两权分离的要旨在于从所有权中严格地分出经营权，即让国有企业掌握经营权，政府掌握所有权，以便使企业家具有广阔的活动空间，发挥企业的活力，同时也切断政府与国有企业的从属关系，实现政府职能转变当然，要实现政企分开，使国有企业成为真正自主经营、自负盈亏的市场主体，仅两权分离仍是不够的，必须在两权分离的基础上明确产权以两权分离为理论基础的承包制改革至多是一种过渡性的政企改革模式因而，理顺政企关系的基本原则是权力下放，政企分开一是把所有权和经营权分开，二是把政府公共管理职能和国有资产出资人职能分开，理顺产权关系三是实行国有资产分精选学习资料 - - - - - - - - - 名师归纳总结 - - - - - - -第 8 页，共 30 页读书之法 ,在循序而渐进 ,熟读而精思级管理体制，国有资产管理机构对授权经营的国有资本履行出资人的职责C理顺政府与市场的关系市场经济的运行不能没有政府的干预，也不能没有市场的调节在市场经济体制下，政府与市场相互关系的总原则是：市场机制能够解决的，就让市场解决，政府只管市场做不好和做不了的事情，政府引导市场，市场调节企业。

我国实行的社会主义市场经济体制，社会主义市场经济体制就是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用在社会主义市场经济体制下，政府与市场的关系表现为：把市场对社会经济运行和资源配置的基础性作用与政府宏观调控的指导性作用有机结合起来同时，政府对市场进行宏观调控，并不意味着否定市场在社会资源配置中所具有的基础性调节作用，实际上，政府对市场的宏观调控其作用在于弥补市场调节的不足，在于使市场机制更充分的发挥其功能，在于对市场机制作用的方向和后果进行必要的干预和引导，矫正市场失灵，但决不是取代或取消市场机制本身在经济生活中的基础性调节作用D 理顺政府与社会的关系在传统计划经济的体制下，很多社会功能集中在政府身上，政府直接面对社会，直接从事大量的具体而微观的管理活动，其弊端是显而易见的一方面，由于政府直接管理社会事务，政府的负担就会越来越重，管理机构和编制相应地增加和扩张，这样就形成了政府机构和人员编制的恶性膨胀；另一方面，“企业办社会”，“机关办社会”，使社会的自治能力、自律水平得不到锻炼与提高，抑制了社会的自我发展社会主义市场经济体制要求改变政府的管理范围、管理模式和管理方法，实现政社分开，把过去属于政府的权力转移给社会中介组织去行使。

为此，要求政府的社会管理实现三大转变：在管理范围上，改变原来由政府包办一切社会事务的做法，向社会提供“公共物品”；在管理模式上，从“大政府，小社会”转变为“小政府，大社会”；在管理方法上，从传统的以行政方法为主转变为间接的以法律方法为主E理顺政府内部各职能部门的关系要进行科学的职能分解和职能分析，严格按照权责一致、分工明确的原则，明确各部门的职责分工，建立严格的工作责任制和岗位责任制，从制度上解决职能不清、人浮于事、多头领导、政出多门的弊端三、仿真试题（一）单项选择题1、我国政府机构改革的前提和基础是（）A精简机构B 缩减编制C 转变政府职能D 下放行政权力精选学习资料 - - - - - - - - - 名师归纳总结 - - - - - - -第 9 页，共 30 页读书之法 ,在循序而渐进 ,熟读而精思2、根据十六大精神，我国新一轮政府机构改革的原则是（）A 精简、统一、效能B 决策、执行、监督C定职能、定机构、定编制D 政企分开3、国家职能是（）和社会管理职能的统一A 经济管理B 政治统治C文化管理D 科技管理答案： CAB 第三章行政组织一、本章概述：行政组织是行政管理学中的一个最基本概念，是行政管理能否得以正常进行的至关重要的因素。

在通过本章的学习，考生应该掌握行政组织的涵义和特征，行政组织设置的原则，把握好行政组织体制和行政组织的理论，并能够应该行政机构改革的基本的知识二、知识要点： (一)识记要点：1、行政组织的含义：行政组织是一种社会组织，它通常指为行使国家权力，管理公共事务，通过权责分配、层次结构、人员安排所构成的国家行政机关的完整体系，也就是通常所说的政府机关或行政管理机关2、行政组织的特性：（1） 政治性与社会性（2） 法制性与权威性（3） 系统性与动态性3、行政组织设置的原则：（1） 命令统一原则（2） 精简精干原则（3） 效率原则（4） 分工协作原则（5） 权责一致原则（6） 幅度适中原则（7） 权变原则（8） 法制原则4、行政组织体制：（具体内容见要点理解）行政组织体制，是指行政组织结构中各层级、各部门之间行政关系制度表现形式它主要有民下几种形式：精选学习资料 - - - - - - - - - 名师归纳总结 - - - - - - -第 10 页，共 30 页读书之法 ,在循序而渐进 ,熟读而精思（1） 首长制与委员会制：这是依据行政决策和担负行政责任的人数多少来划分的。

2） 集权制与分权制：这是依据行政组织上、下级职权的大小来划分的3） 完整制与分离制：这是依据同一层次上的各个行政组织所受上级指挥和控制的异同来划分的4） 层级制与职能制：这是依据行政组织内部各机构功能与性质来划分的5） 矩阵组织体制与立体多维组织体制：5、行政组织理论：（1） 西方行政组织理论：①古典行政组织理论：主要有以泰罗为代表的科学组织理论；以法约尔、古立克为代表的行政管理组织理论和以韦伯为代表的科层组织理论古典组织理论的共同特点是从制度规范的角度研究行政，提出了一些具有规范性的组织建设原则但仅侧重对组织内部的静态研究，忽视了社会环境对组织的影响和组织的动态变化及组织成员的社会需求等②新古典组织理论：主要有以梅奥为代表的人际关系理论；以巴纳德为代表的组织平衡理论和以西蒙为代表的决策过程组织理论新古典组织理论的特点是以组织中人的问题为中心，从动态的角度研究人的行为对于组织的影响及其相互关系但局限于人和组织行为的研究，只注重社会科学实证的研究方法，忽视组织结构、法规及环境的作用等③现代组织理论：主要有以卡斯特、罗森茨韦克为代表的系统分析组织理论和以劳伦斯、洛西、伍德沃德为代表的权变组织理论。

④知识管理学派理论：主要哈耶克、品乔特兄弟、巴拉密以及他们的理论为代表这一学派的几位代表提出了组织设计理论，它不同于传统组织理论的组织结构与组织行为管理它要解决的问题是在全新的知识密集型经济中，如何能使自己的组织对持续变化的环境具有持续适应能力和持续创新，即用可持续发展的观点来重新的审视组织设计和创新问题2） 马克思主义的行政组织理论：①马克思、恩格斯主张：人民参加政府管理，人民有权随时撤换和罢免由普选选出的代表；建立“廉价政府”；“议行合一”的组织形式；彻底清除国家等级制；以真正的负责制来代替虚伪的负责制，同时，使这些勤务员经常处于公众监督之下②列宁主张：精简机构；强调民主管理；主张实行选举制、罢免制和监督制等民主制度；强调政府组织的效率③毛泽东、邓小平主张：坚持共产党对政府组织的领导；依靠人民检查人民大众管政府；强调政府组织的设置必须适应革命中精选学习资料 - - - - - - - - - 名师归纳总结 - - - - - - -第 11 页，共 30 页读书之法 ,在循序而渐进 ,熟读而精思心任务的需要；实行民主集中制的原则，划分好中央政府与地方政府的职权，调动各方面的积极性一；实行精兵简政；注重政府组织的作风建设，强调实事求是。

另外，邓小平日食万钱提出“精简机构是一场革命”的论断；指出我国改革的目标是建立“精简、统一、效能”的行政组织体系，建立从上到下的强有力的工作系统；改革的方针是“胆子要大，步子要稳，走一步，看一步”邓小平的行政组织理论，为我国机构改革的深化指明了方向6、行政机构改革：（具体内容见要点理解）（二）要点理解：1、对行政组织设置原则的理解：对行政组织设置原则的讨论，中外都有很多的理论和研究，综合国内外的研究，我们可以总结以下几条：（1）命令统一原则：行政组织内部各级管理机构必须服从它的上级管理机构的命令；一个下级只能服从一个上级的指挥，避免多头领导与多头指挥；各级管理机构不应越级指挥2）精简精干原则：行政组织的设置要适应社会发展的需要，领导层次要适度，尽量压缩编制；行政组织成员人数和组织管理层次保持在最小限度3）效率原则：行政组织设置要将效率原则放在首位，一切原则都是为了提高行政组织运行效率的4）分工协作原则：行政组织内机构与人员按专业化要求严格分工；各部门的任务、目标职责要明确，分工必须有协作，各部门要加强沟通与联系，做到自动协调5）权责一致原则：行政组织内各部门、成员职责与权限必须协调一致，既要明确每一管理层次的职责范围，又要赋予其完成职责所必须具有的管理权限。

6）幅度适中原则：上级的控制幅度不能超过有效的控制限度一般而言，每一个领导能够直接控制下级的人数是有一定限度的7）权变原则：行政组织根据组织任务、目标和组织外在环境的变化，自觉适应与调整；行政组织设计要因人、因事、因环境而异8）法制原则：行政组织的设置必须有一定的法定程序，依宪法和法律设置，防止有意设置机构2、对行政组织类型的理解：（1）领导机构：它的职能是对辖区重大行政管理问题进行决策，并指挥督导决策的实施精选学习资料 - - - - - - - - - 名师归纳总结 - - - - - - -第 12 页，共 30 页读书之法 ,在循序而渐进 ,熟读而精思（2）执行机构：亦称职能机构它是在领导机构的领导下分管专门行政事务的机构其主要职能是贯彻执行领导机构制定的方针、政策和决策方案，具有执行性、专业性、局部性3）监督机构：是对各种行政机构及其管理活动进行监督检查的执法性机构如监察机构、审计机构等（4）咨询机构：也称为智囊机构或参谋机构它不是执行机构，也不同于秘书班子，其基本职能是调查预测、参谋咨询、协调政策、辅助领导机智做好决策5）信息机构：是专门负责信息的搜集、加工、仁慈、贮存，为领导机构和有关部门提供各种行政信息、沟通情况的情报服务机构。

如统计局、信息中心、情报室等（6）辅助机构：指为协助行政首长的领导工作而设置的办事机构如各级政府内部的办公厅（室）7）派出机构：是一级政府按管辖地区授权委派的代表机构如省人民政府下设的地区行政公署、县人了政府下设的区公所等，派出机构不是一级政府行政机关3、对行政组织的编制管理的理解：行政组织的编制管理，就是按法制规定的制度和程序，对行政组织的职能范围、机构设置和人员配备等进行和管理它包括职能管理、机构管理、人员编制管理三方面我国县以上的各级政府都设立了机构编制委员会，根据统一领导、分级管理的原则，以编制工作进行具体的管理其主要原则有精简原则、统一原则和编制立法原则4、对行政组织结构的理解：行政组织结构，指构成行政组织各要素的配合和排列组合方式它包括行政组织各成员、单位、部门和层级之间的分工协作以及联系、沟通方式结构合理、运转灵活的行政组织是实现行政目标、提高行政效率的重要组织保证在行政组织结构中，最重要的是纵向、横向结构，它是行政组织系统中的基本构架1）行政组织的纵向结构：又称行政组织的层级分，是指各级政府、每级政府各组成部门上下级之间构成的领导与服从的关系行政组织纵向结构的基本问题是处理好管理层次与管理幅度的关系。

管理层次指纵向结构的等级层次，即行政机关中设置多少等级的工作部门这应由行政机关的工作量来决定管理幅度也称为管理宽度，是指一级行政机关或一名上级领导者直接领导和指挥的下级单位或工作人员的数目管理层次与管理幅度有着密切的关系一般说来，在条件不变的情况下，幅度与层次成反比这两者是影响行政机构形态的决定性因素，两者必须同时兼顾，做到幅度适当，层次少而精精选学习资料 - - - - - - - - - 名师归纳总结 - - - - - - -第 13 页，共 30 页读书之法 ,在循序而渐进 ,熟读而精思（2）行政组织的横向结构：又称行政组织的部门化是指行政组织的横向分工，是行政组织内同级行政机构之间和机构内部各同级部门之间平衡分工、相互合作与协调的关系模式它按不同的角度和标准可以有几种划分：①按地域划分分为不同的行政区域②按管理职能划分分为若干个职能部门③按管理程序划分分为各个不同的环节行政组织的部门化是行政组织的层级分的基础，传统行政组织结构是以等级分明、分工严密为特征的层级制结构它也是当代行政组织的基本结构形式然而，自20世纪 70 年代以来，传统的层级制结构形式受到严峻挑战，这是因为层级制结构造成众多组织机构臃肿，官僚作风盛行，效率低下，公共行政的能力和信誉受到严峻挑战。

而且，随着瓣技术革命的兴起，管理信息系统的建立，减少了对组织管理层次的过分依赖因此，改革旧的结构形式已成为时代的必然从80年代开始，组织结构的改革从企业领域开始，并迅速涉及到政府公共管理领域组织结构形式的呈现以下新的特征1）扁平化所谓组织结构扁平化，就是通过减少行政管理层次，裁判冗余人员，从而建立一种紧凑、干练的扁平化结构这种结构的优点在于：行政幅度增宽，行政层次减少，组织成员积极性提高；组织内信息畅通；管理成本降低，工作效率大大提高但它也可能造成权力分散，行政控制减弱2）团队化它是指组织结构从层级制垂直结构转向以团队为中心的过程分组织模式它主要在企业管理中盛行5、行政组织体制的理解：是指行政组织结构中各层级、各部门之间行政关系制度化的表现形式它主要有以下几种形式：（1）首长制与委员会制：这是依据行政决策和担负行政责任的人数多少来划分的首长制，又称独任制、一长制指行政组织最高决策和管理权力由行政首长个人行使并负责的组织体制组织内其他参与决策的管理者地位处在行政首长之下，只起到咨询建议的作用，没有最终决定权力与责任其优点在于事权集中、命令统一、行动迅速、办事效率高缺点在于一个人考虑问题往往难以周全，容易导致独断专行。

委员会制，又称合议制，指行政组织决策和管理权力由若干人组成的委员会共同行使，按少数服从多数或协调一致的原则集体决定、共同负责的组织体制其优点在于能集思广益、分工合作、相互监督缺点在于事权不集中、决策缓慢、办事拖拉、效率不高这两者各有优缺点，因而在行政过程中，采用哪种形式应据情况而定一般来说，凡从事执行性、速决性和指挥性一类事务的组织宜采用首长制凡从事立法性、协调性和咨询性一类事务的组织，宜采用委员会制精选学习资料 - - - - - - - - - 名师归纳总结 - - - - - - -第 14 页，共 30 页读书之法 ,在循序而渐进 ,熟读而精思我国的行政系统实行的是首长负责制它有两个显著的特征：第一，行政首长虽然拥有最后决定权，但并是独裁制，对于重大问题必须经过集体讨论来决定但是这种集体讨论又不是采取少数服从多数的方法，而是指行政首长根据大家的意见，可以作出最后的决定第二，行政首长在他的任期内对所领导的行政机关的工作绩效负有完全责任如果工作任务未完成或造成失误，行政首长要承担政治的、行政的或法律的责任2）集权制与分权制：这是依据行政组织上、下级职权的大小来划分的集权制，指行政组织的一切事务的决定权力集中于上级，下级处于被动受控地位，凡事都依据上级命令或秉承上级指示办理的组织体制。

其优点在于政令统一、标准统一、统筹兼顾、效率较高缺点在于高度集权将导致行政管理缺乏弹性，不能因地制宜，尤其是束缚下级下级机关的积极性和主动性分权制，是指下级机构在其管辖范围内享有自主权，上级机构不予干预的行政体制其优点在于管理能够因地制宜，使行政体制富有弹性，应变力强，也有利于调动下级机关的积极性和主动性缺点在于政令难于统一，不能统筹兼顾，容易产生地方主义和分散主义，从而使国家的整体利益受到损害我国的行政管理体制长期以来实行的是集权制，但是过分的集权带来一些弊端在集权和分权方面建立一种良好的机制是我国行政改革的任务之一3）层级制与职能制：这是依据行政组织内部各机构功能与性质来划分的层级制又称直线制，是指行政组织体系纵向分成若干层级，每个层级业务性质相同，各对其上层负责，但业务范围由上至下逐级缩小的行政分区制其优点在于事权集中，层次分明，责任明确，指挥统一，缺点在于难以适应管理日趋专业化的要求职能制，是指行政组织平行划分为若干部门，每个部门所管辖的业务性质不同，但行政范围大致相同的行政体制其优点在于合理分工，相互配合，减轻了直线领导的负担，也符合专业化的要求缺点在于事权混淆，职责不清，政出多门，多头领导。

由于这两种体制的利弊，现在出现了取两种之长的直线职能制其特点在于职能部门不享有向下发布命令的权力，他们对下只提供建议或指导，同时对直接领导的决策提供建议，以保证直线指挥的统一，又提高指挥的效能4）完整制与分离制：这是依据同一层次上的各个行政组织所受上级指挥和控制的异同来划分的完整制又称集约制或一元统属制指同一层次的各行政组织或同一行政组织各机构只受同一上级组织或同一首长的统一指挥、控制与监督的组织体制其优点是指挥统一，权力集中，关系明确，责任精选学习资料 - - - - - - - - - 名师归纳总结 - - - - - - -第 15 页，共 30 页读书之法 ,在循序而渐进 ,熟读而精思确定，易于沟通，步调一致；上级机关或首长能统筹全局，全面规划缺点是缺乏监督制约机制，上级机关或首长容易专断擅权，滋生官僚作风；下级容易推动主动性和积极性分离制又称独立制或多元统属制指同一层次的各行政组织或同一行政组织各机构受两个以上的首长或上级机关的指挥、控制与监督的组织体制其优点是它有利于各组织间相互牵制，防止独断专行；事权分散，易于发挥下级的主动性和积极性，缺点在于如果它运用不当，亦会造成政出多门，各处为政，统属不清，责任不明，相互推诿与扯皮等弊病。

当代行政组织一般都实行完整制5）矩阵组织体制与立体多维组织体制：矩阵组织体制又称项目组织体制或专案组织体制它是为解决某项特殊任务而组建的临时性工作组织体制矩阵组织体制是由纵横两套管理系统组成的长方形组织结构，一套是纵向的职能系统，另一套是为完成某项特定任务而组成的横向管理系统横向系统之中专门项目小组或委员会的成员都来自各职能部门，以完成某项特定任务，任务完成后，成员仍回到原部门，实际上小组成员处在双重领导之下其优点是它加强了各职能部门的横向联系，具有较大的机动性和适应性，有利于发挥专业技术人员的潜力，有利于攻克复杂的技术难题其缺点是由于组织实行双重领导，项目小组主管与职能主管容易产生冲突，组织人员变动大，造成心理不稳，易千百万意见分歧和工作中相互扯皮现象立体多维组织体制是在矩阵组织结构基础上，适应新形势要求而产生的一种新的管理结构体制这指一个企业的组织结构中包括多个方面的管理机构，使企业难免取得更好的协调，更易发挥效率全部组织结构分为三维：第一，是按产品划分的事业部，第二是按职能划分的专业参谋机构，是专业成本中心，第三是按地区划分的管理梦，是利润中心在这一体制中，事业部主管不能单独作出决定，而是由事业部主管、专业参谋部门和地区部门的代表共同组成产品事业委员会，对各类产品的产销进行储。

这样，通过协调三个部门，有助于及时互通情况，集思广益，共同决策6、行政机构改革的理解：（1）行政机构改革的原因：主要有以下两类第一，外部原因：①经济体制转变会导致行政管理机构的变革②政治制度的转变和更迭导致行政管理机构的变革③社会发展程度也影响到行政管理机构的变革社会发展程度是指社会听企事业组织、社群组织、传媒机构等非政治和非行政组织的发育程度与成熟程度，以社会公民素质的高低程度④国际环境的转变也会激发行政管理机构的变革第二，内部原因：精选学习资料 - - - - - - - - - 名师归纳总结 - - - - - - -第 16 页，共 30 页读书之法 ,在循序而渐进 ,熟读而精思①机构的过度膨胀②人员素质不高、弱化（2）行政管理机构改革的基本目标：在当代，我国行政机构改革的总目标是：适应经济发展和社会全面进步的要求，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化国家行政干部队伍，提高为人民服务的水平具体可以分为四个方面：①按照发展社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开②按照精简、统一、效能的原则，调整政府组织结构，实行精兵简政。

③ 按照权责一致的原则，调整政府部门的职责权限，明确划分部门之间的职能分工④按照依法治国、依法行政的要求，加强行政法制建设3）行政管理机构改革的基本内容：为适应社会的发展要求，促进社会的全面进步，我国政府进行了一系列改革，总结我国多次行政管理机构改革的经验，主要有以下几个方面：①坚持以适应社会主义市场经济体制为改革的目标，把转变政府行政职能作为机构改革的关键②坚持精简、统一、效能的原则，把精兵简政和优化政府组织结构作为机构改革的重要任务③坚持积极稳妥的方针，既审时度势，把握时机，坚定不移地迈出改革步伐，又充分考虑各方面可承受的程度，审慎地推进改革④坚持机构改革与干部人事改革相结合，制定配套的政策措施，妥善安排分流人员，优化干部队伍结构⑤按照依法治国、依法行政的要求，加强行政体系的法制建设三、仿真试题（一）单选 1、根据十六大精神，我国新一轮政府机构改革的原则是（） A精简、统一、效能B 决策、执行、监督 C定职能、定机构、定编制D 政企分开 2、马克思、恩格斯在政府组织形式上主张采取（） A民主集中制形式B 议行合一形式 C廉价政府形式D 议行平等形式答案： AB （二）多选 1、按照权力分配的集散程度可以将行政体制划分为( ) A集权制 B分权制 C层级制 D职能制 E首长制精选学习资料 - - - - - - - - - 名师归纳总结 - - - - - - -第 17 页，共 30 页读书之法 ,在循序而渐进 ,熟读而精思答案： AB 第四章行政领导一、本章概述：行政是人类社会中一种特殊的公共管理活动，无论是作为推行政治决策和实现政治目标的一种公共活动，还是作为一种技术化、艺术化的指挥、协调和控制活动，均需要在统一领导的前提下才能有效地展开。

行政领导作为执行公共权威的基本条件，就成为行政学研究的重要对象考生通过本章应该掌握行政领导的含义、方式及其相应的管理理论，理解行政领导者的职位、职权与责任，行政领导体制以及行政领导的素质和结构二、知识要点：（一）识记要点：1、行政领导的含义：行政领导有两种含义，一种是名词的行政领导，一种是动词的行政领导前者是指在各级行政机关中，具有组织、管理、决策、指挥职能的行政人员后者是指行政领导活动，它是指在行政组织中，经选举或任命而享有法定的领导者，依法行使行政权力，为实现一定行政目标所进行的组织、管理、决策、指挥等的社会活动我们主要学习的是后者2、行政领导者的职位、职权和职责（见要点理解）3、行政领导体制（见要点理解）4、行政领导的方式（见要点理解）5、行政领导者的素质与结构（见要点理解）（二）要点理解：1、对行政领导者的职位的理解：（1）职位的概念：职位是行政组织的基本单位和行政领导的工作岗位，它是行政领导者获得权、责的依据职位是权力机关或人事行政部门根据有关法律或规定，按程序选举或任命行政领导者担任的职务和责任2）职位的特点：①职位是以“事”为中心确定的②职位的数量有限③职位具有相对的稳定性。

④行政领导者的职位由上级主管部门依据职能和职权的分配确定，按法定程序任免⑤职位上的行政领导人员担任职务与责任的时间长短、职务与责任是否主要，对职位本身并无影响3）为保证行政工作的正常进行，实现最优行政效能，行政机构中的一切行政领导职位必须是合法的和实授的，并且应尽量减少暂设和兼任职位2、对行政领导者的职权的理解：精选学习资料 - - - - - - - - - 名师归纳总结 - - - - - - -第 18 页，共 30 页读书之法 ,在循序而渐进 ,熟读而精思（1）职权的概念：职权是职位上的权力行政领导者的职权，是行政领导职位所赋予的权力，是因为行政领导者担任一定职位而获得的有法律效力的权力2）职权的范围：行政领导的职权范围大致有：①执行权②领导权③管理权④用人权⑤检查、监督权⑥协调权3、对行政领导者的职责的理解：（1）行政领导的职责是行政领导者基于职权在行政上应负有之责任，或在履行职务过程中应尽的义务，或对国家的行政委托的任务应负的责任2）行政领导的职责的内容：①政治责任：就是一个领导者依照权力机关或授权要求进行工作，完成工作之后，造成的客观社会影响②工作责任：就是指领导者自己的岗位责任与领导责任。

③法律责任：就是指领导者担任某一职务，运用某种权力，而对法律在作出的承诺4、对行政领导体制的理解：（1）民主集中制：我国宪法第三条规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则”民主集中制是国家机构的根本领导制度、它贯穿于各级领导的全部实践活动中，是社会根本制度的直接体现因此它决定和影响着其他领导制度2）行政机关的首长负责制：我宪法第八十六条规定：“国务院实行总理负责制，各部各委员会实行部长、主任负责制”第一百零五条规定：“地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制”首长负责制的主要内容为：①行政首长领导本级政府的工作 ②实行人民政府工作会议制度我国的行政首长负责制无疑是属于个人负责制类型这种制度的根本特点是负责主体单一化其优点是责任分明、事权集中、行动果断、有利于克服官僚主义，提高工作效率但也容易出现个人专断现象根据民主集中制的原则，宪法和组织法又规定了：凡重大问题要经政府全体会议和常务会议进行讨论，行政首长充分听取大家的意见，以便集思广益（但它不取投票表决形式作出决定），正确作出决定如果会议的意见不能取得一致，那么，按照首长负责制的原则，行政首长有权最后决定。

因此，我国行政首长负责制是属于个人负责制类型，但又吸取了委员会议制的长处，尽力避免了个人负责制的短处所以我国的行政首长负责制是在发挥集体作用下的个人负责制，是同集体领导相结合的首长负责制精选学习资料 - - - - - - - - - 名师归纳总结 - - - - - - -第 19 页，共 30 页读书之法 ,在循序而渐进 ,熟读而精思（3）日常的具体行政领导制度：①领导干部与群众联系的制度：包括接待日制度、直接对话制度、咨询会制度、信访制度、通报评议制度②上下级领导之间联系的制度：包括通报征询制度、报告指示制度、检查反馈制度③领导班子成员之间联系的制度：包括办公会议制度、集体学习制度、民主生活会制度5、对行政领导方式的理解：（1）按权力控制程度，可以分为集权式领导、分权式领导、均权式领导集权式领导方式主要表现在领导者的支配欲很强，对下属信任，总是把一切紧紧握在自己手里，事无大小，事必躬亲，这种领导方式会压抑下属的主动性和创造性；分权式领导方式正好相反，领导者只是决定组织的目标和任务，对于实现的手段则充分地授权下属，由他们自己定夺，领导者只问工作的效果，不问工作的过程和细节。

这种领导方式有利于充分发挥下属的主动性、积极性和创造性，但这种方式只适用于领导那些独立工作能力强、业务水平较高的下属；均权式领导方式强调分工负责和分层负责，首先领导者与下属的职责与权限一一加以明确划分，使下属在自己的职权范围内拥有很大的自主权，不必事事向上级请示，以提高工作效率，对于有一定工作能力的下属，这种方式比较合适2）按决策权集中程度，可以分为专断式领导、民主式领导和放任式领导专断式领导把一切决策权集中在自己一人手里，下属只能奉命行事，没有任何参与决策的机会其优点是领导者的办事效率较高，缺点是缺乏上下级之间的感性交流，下属的满意度较低；民主式领导同下属之间互相尊重、彼此信任，常常通过交谈和开会等方式同下属进行沟通，与他们一起商讨决策并尽量授权；放任式领导则对权看得很轻，对组织不确定明确的工作规章，让下属自由摸索，自行发挥，领导者要么同下属维持一种良好的关系要么对下属很很少过问3）按领导的工作重心分，可分为重事式领导、重人式领导和人事并重式领导4）按领导对象的不同进行应变领导，可具体分为按机关性质应变领导、按教育程度应变领导和按上下级关系应变领导第一种是指按机关和单位本身的性质与任务的不同而采取不同的领导方式；第二种是根据被领导者受教育有程度的高低而采取不同的领导方式；第三种是根据上下级之间的不同关系来确定领导方式，如上下级关系良好，下级对领导者比较依赖和尊敬的则适合于采取民主式和分权式的领导方式，如下级人员素质较低，上下级沟通较困难，则适合于采取集权式领导方式。

5）按行政领导的指挥模式，可分为强制式领导、说服式领导、激励式领导和示范式领导精选学习资料 - - - - - - - - - 名师归纳总结 - - - - - - -第 20 页，共 30 页读书之法 ,在循序而渐进 ,熟读而精思6、对行政领导的素质的理解：（1）政治素质这是对行政领导干部特别要强调的素质，包括：要有坚定正确的政治方向；要有全心全意为人民服务的思想境界；要有廉洁奉公的政治道德2）知识素质合理优化的知识结构，是行政领导干部必备的基本条件，也是提高行政领导水平的重要环节现代行政领导既要具有较宽的知识面，懂得和运用马克思主义基本理论、一般基础文化知识、社会主义市场经济理论知识、现代科学技术知识和法律知识，同时也要具有从事本职工作所必需的业务知识和现代领导与管理知识，成为掌握业务知识与领导知识的双内行，从而适应整个知识系统既高度分化又高度综合的发展趋势及其客观要求，做到博与专的统一3）能力素质①创新能力的具体要求洞察力、预见力、决断力、推动力、应变力②综合能力的要求信息获取能力、知识综合能力、利益整合能力、组织协调能力4）心理素质包括敢于决断的气质、竞争开放的性格、坚忍不拔的意志。

7、对行政领导的结构的理解：行政领导的结构既为行政领导班子的素质结构，我们必须实现行政领导班子的优化组合1）合理的静态结构行政领导班子是一个有机整体，从静态意义上说，其素质结构包括四个方面：年龄结构、知识结构、智能结构、气质结构2）合理的动态结构领导班子的动态结构，是指在动态领导过程中，行政领导班子所形成的合力，包括合力关系和合力状态第一，合力关系领导集团的整体素质并不等于领导机构成员素质的机械相加之和，而取决于各成员在领导活动中能否形成良性互补、互动的合力关系这种良性互补的合力关系主要表现为：经验、阅历的互补关系；专业知识和能力的互补关系；品德互动关系第二，合力状态在领导活动中，衡量一个领导集团素质的高低，主要看以下几个方面：团结合作能力、科学决策和处理复杂事务的能力、社会动员与社会统御的、清除积弊和开拓进取的能力8、对行政领导艺术的理解：（1）权力运用的艺术，主要通过以下几个方面来体现：交流、说服、命令、奖惩、授权2）把握全局的艺术，包括以下几方面：领导者要具有全局的系统的观点，善于把部门的工作与全局的整体发展计划联系起来；把握全局还要求领导者在工作时具有超前的观念，掌握立足当前谋长远的预见未来的本领；领导者还必须具有细致的观察能力。

精选学习资料 - - - - - - - - - 名师归纳总结 - - - - - - -第 21 页，共 30 页读书之法 ,在循序而渐进 ,熟读而精思（3）随机决断的艺术，要做到这一点必须注意两点：要善于审时度势和做到当机立断4）知人善任的艺术，要注意做到：用人所长，扬长避短；宽以待人，团结为重5）时间运筹的艺术，掌握一些时间管理的技巧：集中精力，重点突破；跳出“会海”，缩短交际时间；合理安排工作日程；充分利用现代工具三、仿真试题（一）单选1、某县税务局长违反规定指令下属滥收费，从行政领导责任的角度看，该局长应承担（）A 政治责任B 行政道德责任C 法律责任D 玩忽职守责任2、在抗洪救灾斗争中许多行政领导者总是出现在最危险的地方，这属于（）A 激励式领导方式B 强制式领导方式C 示范式领导方式D 启发式领导方式答案：CC （二）多选1、行政领导者的群体素质应该做到：优良的能力结构，“三才”合一，这里说的“三才”是指（）A 高学历的专业人才B 善断的帅才C 多谋的智囊型人才D 长于执行的将才答案： BCD 第五章公共政策一、本章概述：公共政策作为行政决策的产物，是行政管理学所必须研究的一个重要的范畴，同时它也是一个新的研究内容。

考生通过本章的学习，应该掌握公共政策的含义、特征、功能、类型，并能够理解应用公共政策的制定过程以及公共政策的执行、评估、和终结二、知识要点：（一）识记要点：1、公共政策的含义：公共政策是公共决策的产物，是指国家机关、正常及其他政治团体在特定时期内为实现一定社会政治、以济和文化的目标所采取的政治行为或规定的行为规则，它是一系列谋略、法令、措施、办法、方法、条例等的总称2、公共政策的特征：精选学习资料 - - - - - - - - - 名师归纳总结 - - - - - - -第 22 页，共 30 页读书之法 ,在循序而渐进 ,熟读而精思（1）公共政策的利益倾向性（2）公共政策的目标导向性（3）公共政策的权威性（4）公共政策的功能多样性（5）公共政策的价值相关性3、公共政策的功能：（1）解决社会经济问题，促进生产力发展（2）解决政治问题，巩固政权，保持政治稳定（3）解决社会领域问题，促进社会协调发展4、公共政策的类型：（见要点理解）5、公共政策的主体与客体（见要点理解）6、公共政策的制定过程、执行、评估与终结（见要点理解）（二）要点理解：1、对公共政策的类型的理解：（1）横向分类：横向上的公共政策的分类，主要倾向于从政策所涉及的社会生活领域进行分类，政策之间通常为并列关系。

主要划分为：①政治政策②经济政策③社会政策④科技政策⑤文教政策（2）纵向分类：纵向上的公共政策的分类，主要倾向于从中央与地方之间的关系来划分，政策之间通常具有从属关系主要划分为：①元政策，也称总政策它是用以指导和规范政策行为的一套理念和方法的总称它是关于政策的政策，其基本功用在于保障其他政策遵循同一套政策理念、谋求实现统一的政策目标②基本政策，它是用以指导方面政策的主导性政策，是执政党和政府给有关团体、个人的行动规定或指明大方向的公共政策③方面政策，也称具体政策它主要指针对特定而具体的公共政策问题而做出的政策规定，是执政党或政府为解决具体问题而给有关部门和个人规定的行动准则2、对公共政策主体与客体的理解：（1）公共政策的主体：①所谓公共政策的主体，就是指那些在特定政策环境中直接或间接地参与公共政策制定、实施、监控、评估的个人、团体或组织②公共政策主体的分类：A 以主体数量为分类标准，可以将公共政策主体分为个人主体和团体主体，前者大致包括政治领袖、公务员和公民个人；后者主要是指国家机关、政党、官僚集团、利益集团、智囊轩和大众传媒等B 以主体是否具有公共权力为标准，可以将公共政策主体分为官方主体和非官方主体，或者叫做权力主体和非权力主体。

C以主体在政策运行的不同阶段所发挥的功能为标准，可以将公共政策主体分为政策制定主体、政策执行主体、政策监控主体、政策评估主体精选学习资料 - - - - - - - - - 名师归纳总结 - - - - - - -第 23 页，共 30 页读书之法 ,在循序而渐进 ,熟读而精思D 以主体参与政策过程的方式与程度为标准，可分为直接主体和间接主体，前者是指那些获得法律授权，享有法定权威，能够对社会价值进行权威性分配，从而主导政策过程的个人或组织，包括国家机关、政治领袖等；后者是指那些虽然并不拥有合法强制力，但能够通过压力、舆论、私人接触等，参与到政策过程中的个人或组织，包括政党、利益集团、大众传媒、智囊团等E以法权序列为标准，可分为国家公共法权主体、社会政治法权主体、社会非法权主体③公共政策主体的构成：立法机关、行政机关、政治领袖、官僚集团与公务员、司法机关、政党、智囊团、利益集团、大众传媒、公民与选民④公共政策主体的功能：政策制定、政策执行、政策监控、政策评估（2）公共政策的客体：①公共政策客体的含义：是指公共政策所要处理的问题及其发生作用的对象②公共政策客体的类型：A、从事的角度：a、以政策问题的内容和性质为标准，分为政治问题、经济问题、文化问题、社会问题b、以公共政策问题在社会经济中的功能为标准，分为初次分配问题、再分配问题c、以问题的直观性和熟悉程度、决策目标的明确性，以及相关信息的完备性为标准，分为结构良好问题和结构不问题。

d、以政策问题是否包含实体性内容为标准，分为程序性问题和实体性问题B、从人的角度：a、以目标群体的数量和区域范围为标准，分为全体社会成员、区域社会成员、特殊社会群体b、以公共政策对目标群体的利益影响为标准，分为受益群体和受损群体c、以政策客体对政策内容的态度为标准，分为顺应型客体、抵触型客体、观望型客体③公共政策客体的构成：公共政策问题和目标群体3、对公共政策制定过程的理解：（1）确定政策目标：确定政策目标过程中遇到一些问题，包括政治因素以及利益集团的影响；价值观念的因素；多种政策目标之间的冲突和矛盾2）设计政策方案：设计步骤包括：政策方案的轮廓设计和政策方案的细节设计3）评估、论证政策方案：精选学习资料 - - - - - - - - - 名师归纳总结 - - - - - - -第 24 页，共 30 页读书之法 ,在循序而渐进 ,熟读而精思①评估的基本内容有：方案价值论证评估、可行性论证评估（经济可行性评估、政治可行性评估、技术可行性评估、文化可行性评估）、方案效果的评估、方案风险的评估②政策方案评估的标准：政治价值标准、成本－效益标准、伦理道德标准4）抉择政策方案①对政策方案进行比较，比较的内容包括：政策预期收益的对比、政策方案成本的对比、风险程度的对比、时间因素的比较。

②政策方案的抉择方法：全体一致同意法（又叫一票否决法）、多数抉择规则（一种是简单多数同意法，即哪一个得票多就是哪个；一种是绝对多数法即对选择某一方案的具体比例做出明确规定赞成投票法（即先由群体成员对所有他认为可以接受的方案投票，得票最多的可中选）、淘汰投票法（即否定表决法，由参加投票的集体成员对他认为可以舍弃的政策方案投反对票，得票最多的方案主被淘汰）4、公共政策的执行：（1）含义：我们把公共政策的执行界定为一个动态的过程，它是政策执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行动，将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而实现既定政策目标的活动过程2）原则：合法公正性原则、权变性原则、系统性原则、时效性原则（3）执行过程：第一是执行准备（包括制定行动计划、落实组织人员、筹备物资经费、制定必要的管理制度）第二是政策实验第三是政策宣传第四是指挥协调第五是监督控制4）执行方式：行政方式、经济方式、法律方式、思想诱导方式5）影响公共政策执行的主要因素：①政策本身：主要包括政策的权威性、政策的合理性与科学性、政策的正确性、政策的可行性、政策的稳定性与连贯性。

②机构的因素：主要包括组织机构的层级与幅度、组织机构的命令与服从体系、组织结构的分化与整合③人的因素：④政策因素：（6）要使政策有效执行应具有的条件：①适宜的环境②良好的适用主体③必要的政策资源④完善的执行机构⑤正确的执行策略5、公共政策的评估：（1）公共政策评估的标准：主要通过公共政策影响的层面来体现①对公共问题的影响，以及对面临公共问题者的影响②对政策以外的情况或团体的影响③对未来的状况的影响④用在某项政策上的直接成本精选学习资料 - - - - - - - - - 名师归纳总结 - - - - - - -第 25 页，共 30 页读书之法 ,在循序而渐进 ,熟读而精思⑤间接的成本⑥实质性影响和象征性影响2）公共政策评估的主体：包括政府评估、民间评估（3）政府评估不力的原因：A 许多政策仅具象征性的价值，而不具有实际的价值，政府机关不热衷于对一项仅有象征性价值的政策做研究或评估的工作B 政府机关对“证明”其政策的确发生了积极作用，有一种强烈的既得利益感C政府机关对现行政策在组织上、财政上和心理上投下巨大的努力，一旦发现政策难行，很自然地会对这种事实加以排斥D 在政府机关里，例行公事比政策研究与评估更优先。

E做好政策评估工作，需要投入相当的经费、设备等政府往往不愿将有限的资源用于这种工作以免影响其他政策的推行F评估政策的一个重要步骤，是决定政策的目标是什么，每个人对目标的看法不同，必然会产生矛盾，从而减低了机关的内聚力，为了避免机关内的冲突，政府机关多不愿做这项工作6、公共政策的终结：（1） 原因：政策使命的结束；失误政策的废止；稳定的长效政策转化为法律2） 内容：功能的终结；机构的终结；政策本身的终结；计划的终结3） 方式：政策替代；政策合并；政策分解；政策缩减4） 公共政策终结的倡导者：包括政策反对者；既得利益者；改革者5） 反对公共政策终结的原因：①利益差别：包括既定概略的地位；既得经济利益②习惯性：包括职业认同感；不安全感③认知：包括对政策终结缺乏必要的了解；对政策终结缺乏必要的理解；（6） 公共政策终结的策略：从政府策略的角度看，政策终结的关键在于抑制阻力的非理性增长与爆发，而着眼点则在于增加政策终结反对者的利益可预期性，具体说来，可有以下几个方面的考虑：①政策终结时机的可预期性：政府终结政策的时机，一般来说有两个可选择的方式：一种是突然启动式；一种是在正式启动前先制造政策终结的舆论，并在此基础上规划政策终结启动的日程表。

两者各有利弊②政策终结过程的长短：政府对于终结政策的过程，有两种选择：一种是急遽式终结；一种是渐进式终结③正当利益补偿④公共利益的正义感三、仿真试题（一）单选：精选学习资料 - - - - - - - - - 名师归纳总结 - - - - - - -第 26 页，共 30 页读书之法 ,在循序而渐进 ,熟读而精思1、从政策人分类角度来说人口政策、劳动工资政策属于（）A 政治政策B 经济政策C社会政策D 科技政策答案： C （二）多选1、某项市政工程在建设前，应该进行的方案评估包括的内容有（）A 方案效果的评估B 方案风险的评估C方案价值论证评估D 可行性论证评估答案： ABCD 第六章行政执行一、本章概述：行政执行是行政管理过程中一种重要的行为过程,它决定着行政管理和各项政策能否得以顺利进行以及实施的结果行政执行的各个环节是考生应该掌握的重点内容通过对本章的学习，考生应该掌握行政执行的含义以及行政执行的环节行政沟通、行政协调、行政控制、以及行政行政监督的含义，并理解各个环节的主要内容二、知识要点：（一）识记要点： 1、行政执行的含义：行政执行是指行政机关依法对国家事务的直接具体的组织、指挥和控制的过程，即通过执行、适用规范行政管理活动的法律、法规，实现行政决策目标，完成行政管理任务的全部行政活动和过程。

2、行政执行的原则（1）忠实执行与灵活运用相统一的原则2）果断迅速与注重效益相统一的原则3）民扬民主与强调集中相统一的原则3、行政沟通的含义：是行政体系与外界环境之间，行政体系内部各部门之间、层次之间、人员之间凭借一定的媒介和通道传递思想、观点、情感、交流信息以期达到相互了解、支持与合作，谋取行政体系和有序运转的一种管理行为或过程 4、行政沟通的类型与模式（见要点理解） 5、行政协调的含义：是行政组织为了顺利地实现决策目标，而谋求自身统一和谐，谋求自身各相关要素匹配调剂、协作分工的一种行为方式 6、行政协调的类型与方式（见要点理解） 7、行政控制的含义：一般行政领导者按照计划标准衡量计划完成情况，纠正执行中的偏差，以确保计划和目标实现的活动，它指向具体的行政管理过程 8、行政控制的方式（见要点理解）精选学习资料 - - - - - - - - - 名师归纳总结 - - - - - - -第 27 页，共 30 页读书之法 ,在循序而渐进 ,熟读而精思 9、行政监督的含义：一般是指外部监督，是行政机关外部主体对行政机关及其公务人员的公务活动的合法性、合理性所进行的监察各督促。

10、行政监督的体系（见要点理解）（二）要点理解： 1、行政执行的过程：三个阶段（1）行政执行的准备阶段：①制定执行计划活动：计划一般包括情况分析、指导思想、工作任务、工作要求、工作方法、步骤与措施等腰三角形，涉及目标、人、财、机构、物、程序、时间、地点等要素制定行政执行计划应遵循以下原则：民主集中制、量力而行原则、统筹原则、重点原则、弹性原则②一般准备活动：包括思想准备、组织与人员准备2）行政执行的实施阶段：行政领导在这一阶段的主要任务就是指挥、协调、监督和控制①指挥活动：行政执行中的指挥是行政领导者将已经确定的执行计划通过命令、引导、沟通、监督等方式，切实落实到执行实践中去，实现执行活动目标的过程 A、要实现有效的指挥必须做到：指挥要统一、指挥者必须拥有指挥权力、指挥必须按层级体系进行 B 、指挥活动的主要方式有命令、引导、沟通和监督 C 、行政指挥的方式包括：口头指挥、书面指挥、会议指挥、现场指挥。

②协调活动（具体内容见以下行政协调）③监督活动（具体内容见以下行政监督）④控制活动（具体内容见以下行政控制）（3）行政执行的总结阶段：①总结的内容包括：对执行情况的检查、对执行情况的评定、对经验教训的总结②总结的方法：集思广益、归纳演绎、上下结合 2、行政沟通的类型：（1）正式沟通与非正式沟通：这是按照行政组织的系统来进行划分的正式沟通是指依照行政组织的层级设置或组织的权力路线在明文规定的正式渠道里进行的信息传递与交流非正式沟通是指不按组织结构中的正式沟通系统和方式进行的沟通，是一咱不为官方正式承认的信息传递活动它对正式组织有积极和消极两种作用2）上行沟通、下行沟通与平行沟通：这是按照沟通的方向进行划分的上行沟通，也称为向上沟通，是指在行政组织工作中下级向上级汇报情况、反映意见、表达态度的程序，这种沟通由于角色地位感，容易产生心理距离及沟通障碍，在传统组织中一般不被重视，比较脆弱精选学习资料 - - - - - - - - - 名师归纳总结 - - - - - - -第 28 页，共 30 页读书之法 ,在循序而渐进 ,熟读而精思下行沟通，也称为向下沟通，是指在行政组织中，行政领导向下级传达组织目标、方针、规章、程序、通知等的过程。

这是组织中最常见的沟通方式，传统组织结构更偏重于下行沟通，可以增进上下级之间的相互了解，并促进下级行政人员的参与感平行沟通，即行政组织内部同级之间或不相隶属的各单位之间的横向沟通程序，它可使办事程序简化、节省时间、提高效率，并增强合作，能比较迅速地处理工作事务3）单向沟通和双向沟通：这是按照信息是否进行反馈来进行划分的单向沟通是指发信者向接受者发出信息，发信者与接受者的方向和地位不变，双方不存在任何反馈的沟通过程其优点是沟通快捷，发送信息的一方不会受到另一方的批评或挑战，可以维护行政领导的尊严，其缺点是沟通意见可能不一致，接受者对接受信息不能提出自己的意见和想法，只能一味执行，因此会带来挫折和抗拒心理双向沟通是指发信者和接受者的方向和地位不断反馈，双方进行信息交流，得到信息反馈的沟通过程其优点与缺点恰恰与单向沟通相反 3、行政沟通的模式：（1）聚联式：其特征是存在一个沟通中心，沟通中心可以和任何其他沟通点联系，其他各点彼此间无相互的沟通渠道其优点是有利于形成行政权威，缺点是信息垄断，易造成行政专断2）单联式：其特征是各个信息沟通点的地位是平等的，每个成员只能与其相信的两点相互沟通，而与其他点不发生联系。

这种结构便于掌握信息沟通的幅度，但不利于形成行政权威3）互联式：其特征是每个沟通点都可以和其他所有的点发生联系，各类信息可互相沟通，没有信息中心其优点是增加透明度，促进民主行政，缺点是信息流失严重，易贻误时机，容易泄露机密 4、行政协调的类型：（1）从协调对象上看，分为对事的协调与对人的协调2）从协调的范围看，有内部协调与外部协调之分3）从协调的内容上看，有认识性协调与利益性协调认识性协调的成效主要取决于合情合理的讲解叙述，耐心细致的思想教育和循循善诱的工作方法利益性协调必须明确国家利益集体利益和个人利益三者的关系，明确长远利益、全局利益与眼前利益、局部利益的关系4）从协调的性质上看，可分为促进式协调与纠偏式协调5）从协调的方式上看，可分为合作式协调与应变式协调6）从协调的途径来看，可分为会议协调与非会议协调 5、行政协调的方式：精选学习资料 - - - - - - - - - 名师归纳总结 - - - - - - -第 29 页，共 30 页读书之法 ,在循序而渐进 ,熟读而精思（1）主体合流法当参加协调发展的各方各有主见、互不相让时，协调者 以比较正确的一方或几方的意见为主，以他方的意见为从，通过沟通协商，限制并压缩相左的成分，使他方意见基本统一到主导一方的意见上来。

2）中间数法对于非原则的问题的协调，尤其是对于利益分配上的协调，在不伤害有关各方积极性的前提下，协调者可以折中处理，以“中间数”进行裁定，实现各方都能接受的权利再分配3）冷处理与热处理法在双方各抒已见、互不相让，争论激烈的情况下，如果事情不是很紧迫，可考虑把问题暂时搁置，等待双方冷静下来时再进行沟通，如果事情比较紧迫，以行政手段裁定4）当面表态法有的问题工作难做，尤其是在碰到时间紧、任务重、领导忙不过来的情形下可以召集会议，让有关各方面对面磋商，明确目的，当面表态5）谈心法个别问题一般只牵涉到个别人或个别单位，故不便行文，也不需要召开会议，这时可以采取个别谈心的方式6）跟踪处理法扯皮常常被视为典型的协调难题，需要有针对性地实施跟踪协调精选学习资料 - - - - - - - - - 名师归纳总结 - - - - - - -第 30 页，共 30 页。