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公共管理基础知识公共管理基础知识北京市委党校公共管理教研部 孟凡民主要内容主要内容n n公共管理相关内容介绍n n政府职能及其转变n n政府体制及其改革n n政府行为及其规范n n公共管理的基本过程一、公共管理相关内容介绍一、公共管理相关内容介绍(一一)公共管理的发展轨迹公共管理的发展轨迹n n体现了20世纪70年代末以来公共领域发生的重大变化n n体现了对传统公共行政理论的继承与发展(研究范围的扩展、研究视角的转换、研究方法的更新、政府功能和角色的变化)n n体现了当今各国特别是西方国家政府改革的实践（二）公共管理的理论来源（二）公共管理的理论来源1.传统的行政管理理论传统的行政管理理论 （以官僚制为典型特征）（以官僚制为典型特征）主要特征：n n固定的和法定的管理领域n n建立在层级节制原则基础之上的权威结构n n建立在书面规则基础之上的日常管理n n非人格化的理性标准n n官员的技术能力n n高度的技术效率面临的问题:n n公众参与决策水平的低下n n公众接触决策者的路径很少n n专家参加决策程度很高n n非人道化的监控措施n n控制成本不断增加n n人的异化n n组织目标置换n n体制僵化n n创新机会减少2.公共政策理论公共政策理论 以解决实际问题为导向,为决策者提供相应的策略、知识和技能，而不是仅关注组织内部的各种规章制度3.新公共行政理论新公共行政理论关注社会公平、公正与民主参与4.公共选择理论公共选择理论 用“经济人”与“政治市场”的基本假设来分析政府行为，特别是分析“政府失灵”的根源，主张引入竞争机制和强化政府委托代理机制的完善，强调缩小政府在提供公共产品和公共服务中的职能作用，扩大市场与社会的作用5.新保守主义经济理论新保守主义经济理论 主张缩小政府对市场的干预，压缩政府市场主体行为的空间。

特别是用产权理论来解释政府失效的原因，用经济学家弗里德曼的话就是：n n用自己的钱办别人的事，只讲节约不讲效率用自己的钱办别人的事，只讲节约不讲效率n n用别人的钱办自己的事，只讲效率不讲节约用别人的钱办自己的事，只讲效率不讲节约n n用别人的钱办别人的事，既不讲节约也不讲效率用别人的钱办别人的事，既不讲节约也不讲效率n n用自己的钱办自己的事，既讲节约也讲效率用自己的钱办自己的事，既讲节约也讲效率6.新公共管理理论新公共管理理论 主张引入市场机制以改进政府公共产品供给机制与政府公共服务的效率，提高政府公共服务的绩效，运用非政府组织和民营部门从事混合公共产品的提供7.治理理论治理理论 政府要有效地提供公共服务，就要与企业、社会、个政府要有效地提供公共服务，就要与企业、社会、个人紧密合作，充分发挥非政府组织、私人部门在公共服务人紧密合作，充分发挥非政府组织、私人部门在公共服务中的作用其实质是：中的作用其实质是：n n是国家权力向社会的回归，治理的过程就是一个还政于民是国家权力向社会的回归，治理的过程就是一个还政于民的过程的过程n n治理的基础与其说是在政府，还不如说是在公民或民间社治理的基础与其说是在政府，还不如说是在公民或民间社会会n n治理只有在民主政治的条件下才能真正实现治理只有在民主政治的条件下才能真正实现n n治理的产出与传统政府产出并无不同之处，如果有什么差治理的产出与传统政府产出并无不同之处，如果有什么差异的话，那也只在于过程异的话，那也只在于过程n n治理失败可以理解为是由于有关各方对原定目标是否自然治理失败可以理解为是由于有关各方对原定目标是否自然有效发生争议而又未能重新界定目标所致有效发生争议而又未能重新界定目标所致8.新公共服务理论新公共服务理论 以公共取向、民主取向、公众取向批评新公以公共取向、民主取向、公众取向批评新公共管理理论的共管理理论的“ “市场模式市场模式” ”。

n n服务而不是掌舵：帮助公民表达并满足他们的共服务而不是掌舵：帮助公民表达并满足他们的共同利益，而不是试图控制并将社会掌舵到一个新同利益，而不是试图控制并将社会掌舵到一个新的方向的方向n n公共利益是目的，而不是副产品：政府必须促成公共利益是目的，而不是副产品：政府必须促成建立一个集体的、共享的公共利益观念建立一个集体的、共享的公共利益观念n n战略地思考，民主地行动战略地思考，民主地行动n n服务于公民，而不是顾客：公共利益是通过共享服务于公民，而不是顾客：公共利益是通过共享价值的对话而产生的，而不是个人自我利益的整价值的对话而产生的，而不是个人自我利益的整合合n n尊重人的价值，而不是重视生产力的价值尊重人的价值，而不是重视生产力的价值9.公共产品的需求弹性理论公共产品的需求弹性理论 公众收入水平的提高，导致对政府提供的公共产品与公共服务需求的增加10.公共产品的供给结构演变理论公共产品的供给结构演变理论n n维持性支出（国防、国家机器的运转经费）n n经济性支出（固定资产投资、价格补贴）n n社会性支出（文化教育、医疗、社会保障、环保）11.解除政府管制理论解除政府管制理论 最大限度地按绩效或结果来判断公共服务的质量，而不是按投入来判断。

该理论主张：n n压扁科层组织n n使机构负责人拥有真正的权威n n加大机构的独立性和自主性n n简化行政程序，提高办事效率12.重塑政府理论重塑政府理论 (发端于发端于90年代的美国年代的美国)n n政府并非人们不得不认可的有害之物n n没有有效的政府，所有的文明社会都不能有效地发挥其功能n n问题并非出在工作于政府中的人，而是出在他们工作的体制上n n信奉公平价值，特别是机会公平总体评价：总体评价： 西方国家近西方国家近20多年来的政府改革并不多年来的政府改革并不是一种真正意义上的变革，并不是对官僚是一种真正意义上的变革，并不是对官僚制的超越只不过是看到了问题的不同侧制的超越只不过是看到了问题的不同侧面，用不同的理论模型来解释问题罢了面，用不同的理论模型来解释问题罢了（三）公共管理发展的实践因素（三）公共管理发展的实践因素n n经济上的财政危机n n组织管理上的绩效危机n n政治上的信任危机（四）公共管理的发展方向（相对（四）公共管理的发展方向（相对于传统公共行政）于传统公共行政）n n政府行政的民主化n n公共管理社会化（社会的自我管理）n n公共服务的市场化n n在政府与公共部门引入竞争机制以提高服务质量n n改革政府内部管理（建立外部取向灵活化、绩效化、服务导向的政府体制）（五）公共管理的特征（五）公共管理的特征n n其对象是国家和社会公共事务n n其主体的多元性n n以追求公共利益为宗旨n n其过程的民主化n n强调对私人部门管理经验的借鉴（六）我国的各种非政府组织（六）我国的各种非政府组织n n同业组织：相同行业的专业性协会同业组织：相同行业的专业性协会n n行业管理组织：社会转型时期的特殊产物。

拥有很大的行行业管理组织：社会转型时期的特殊产物拥有很大的行业性管理权力，如轻工协会、纺织品总会业性管理权力，如轻工协会、纺织品总会n n慈善性机构慈善性机构n n学术团体学术团体n n社区组织：从事社区性的管理和服务工作社区组织：从事社区性的管理和服务工作n n职业性利益团体：为特定的群体谋取职业利益的组织，如职业性利益团体：为特定的群体谋取职业利益的组织，如私有企业主协会、教师协会、律师协会私有企业主协会、教师协会、律师协会n n公民的自助组织：常为互助性组织，如农村的各种农作物公民的自助组织：常为互助性组织，如农村的各种农作物研究会研究会n n兴趣组织：公民的各种业余爱好组织，如俱乐部、诗社、兴趣组织：公民的各种业余爱好组织，如俱乐部、诗社、剧社剧社n n非盈利性咨询服务组织：大量民办非企业单位基本上属于非盈利性咨询服务组织：大量民办非企业单位基本上属于该类型该类型二、政府职能及其转变二、政府职能及其转变（一）政府职能理论分析的一般模式n n守夜型政府——小政府职能模式n n干预型政府——大政府职能模式n n政府与市场关系的重新定位——有效政府论（二）一般市场经济条件下政府的主要职能n n政治职能：提供政治秩序和民主发展政治职能：提供政治秩序和民主发展n n经济职能：维护市场秩序和市场健康发展经济职能：维护市场秩序和市场健康发展n n调节职能：实现经济与社会协调发展，促调节职能：实现经济与社会协调发展，促进社会和谐进社会和谐n n服务职能：提供企业和个人无力或不愿提服务职能：提供企业和个人无力或不愿提供的公共产品供的公共产品n n救济职能：对社会弱势者或陷入困境者提救济职能：对社会弱势者或陷入困境者提供社会保障和救助供社会保障和救助（三）中国当代政府的职能转变 1.中国传统政府职能的基本特点及其缺陷n n大政府的职能定位大政府的职能定位n n政府功能的控制取向政府功能的控制取向n n政府职能分化过细政府职能分化过细n n政府机构膨胀严重政府机构膨胀严重n n公共管理的成本高、效率低公共管理的成本高、效率低2.政府职能转变的基本思路n n政府职能范围的调整：由政府职能范围的调整：由“大政府大政府”向向“小政府小政府”的转变的转变n n政府职能重心的调整：由政府职能重心的调整：由“管制管制”向向“服服务务”的转变的转变n n政府职能关系的调整：理顺内外关系政府职能关系的调整：理顺内外关系3.政府职能方式的转变：全方位的变革n n从直接、微观管理向间接、宏观管理转变从直接、微观管理向间接、宏观管理转变n n从部门管理到行业管理的转变从部门管理到行业管理的转变n n从个别管理向一般管理的转变从个别管理向一般管理的转变n n从依靠单一的行政手段向综合运用经济、从依靠单一的行政手段向综合运用经济、法律、行政、文化手段转变法律、行政、文化手段转变n n由由“黑箱操作黑箱操作”向向“公开透明公开透明”的转变的转变4.政府职能转变的实践政府职能转变的实践n n政企分开n n政事分开n n政社分开三、政府体制及其改革三、政府体制及其改革（一）政府体制的五大构成要素（一）政府体制的五大构成要素n n行政权责体系：政府体制的核心n n政府组织机构及其结构体系：机构是政府体制的载体n n行政领导方式n n行政运行机制n n行政规章制度 集权式 分权式 学院式(二二)当前政府体制存在的主要问题当前政府体制存在的主要问题n n党政关系没有理顺：影响到依法行政和科学行政n n政府与人大、司法的关系不顺：影响到有效制约n n政府权力依然庞大：对社会、市场控制过多n n政府内部层级过多n n政府内部的“分割行政”n n公共性不足（三）当前政府体制改革的方向（三）当前政府体制改革的方向n n政府权力纵向合理划分：府际关系优化n n政府权力横向合理配置：部门关系优化n n时机成熟时调整行政区划：减少政府层级n n政府权力合理配置的焦点：行政审批和财政体制改革四、政府行为及其规范四、政府行为及其规范（一）政府行为的特征（一）政府行为的特征n n公益性n n执行性：主要是依法行政n n权威性n n主动性n n程序性（二）规范政府行为的思路（二）规范政府行为的思路n n转变观念是前提n n转变职能是基础（三）规范政府行为的运行机制（三）规范政府行为的运行机制n n完善政府民主、科学、规范的决策机制完善政府民主、科学、规范的决策机制完善政府民主、科学、规范的决策机制完善政府民主、科学、规范的决策机制n n 完善社会参与和监督的政务公开机制完善社会参与和监督的政务公开机制完善社会参与和监督的政务公开机制完善社会参与和监督的政务公开机制n n 完善公共意志表达机制完善公共意志表达机制完善公共意志表达机制完善公共意志表达机制n n 完善公众意见收集机制完善公众意见收集机制完善公众意见收集机制完善公众意见收集机制n n 完善有效应对突发事件的应急处理机制完善有效应对突发事件的应急处理机制完善有效应对突发事件的应急处理机制完善有效应对突发事件的应急处理机制n n 创新政府权力内部运行的规范机制创新政府权力内部运行的规范机制创新政府权力内部运行的规范机制创新政府权力内部运行的规范机制n n 以便民、规范、人性化为宗旨设计一体化的工作流程机制以便民、规范、人性化为宗旨设计一体化的工作流程机制以便民、规范、人性化为宗旨设计一体化的工作流程机制以便民、规范、人性化为宗旨设计一体化的工作流程机制n n 完善政府的各种效能及其控制机制完善政府的各种效能及其控制机制完善政府的各种效能及其控制机制完善政府的各种效能及其控制机制n n 创新结果和顾客导向的政府绩效评价机制创新结果和顾客导向的政府绩效评价机制创新结果和顾客导向的政府绩效评价机制创新结果和顾客导向的政府绩效评价机制n n 完善政府问责机制完善政府问责机制完善政府问责机制完善政府问责机制n n 完善政府的信用机制完善政府的信用机制完善政府的信用机制完善政府的信用机制n n 建立透明、高效、便民的电子政务机制建立透明、高效、便民的电子政务机制建立透明、高效、便民的电子政务机制建立透明、高效、便民的电子政务机制n n 在政府和公共部门引入竞争机制和企业治理工具，改进服务质量在政府和公共部门引入竞争机制和企业治理工具，改进服务质量在政府和公共部门引入竞争机制和企业治理工具，改进服务质量在政府和公共部门引入竞争机制和企业治理工具，改进服务质量n n 建立公务人员的竞争、激励和约束机制建立公务人员的竞争、激励和约束机制建立公务人员的竞争、激励和约束机制建立公务人员的竞争、激励和约束机制五、公共管理的基本过程五、公共管理的基本过程（一）公共管理中的领导决策创新（一）公共管理中的领导决策创新 · · · · · · · · ·(二二)公共组织的决策机制公共组织的决策机制n n决策中枢系统：第一，确定决策问题和决策目标第二，决定“满意”的方案第三，指挥、监督决策实施，反馈完善决策n n决策咨询系统：第一，协助决策者发现问题，确定决策目标第二，为决策者提供解决问题的方案、途径和方法n n决策信息系统（开环和闭环式传递）：第一，决策目标的确定需要借助于信息的支持第二，科学的决策方案形成依赖于信息的科学处理第三，决策实施取决于信息反馈及其有效利用n n决策的监控系统：第一，纠正偏差第二，鼓励公众参与第三，预防偏差的出现第四，提高决策者决策能力第五，有利于追踪决策，优化决策（三）绩效评估（三）绩效评估n n内部评估n n外部评估 谢 谢 大 家！墖竽墖竽祯躟繴阢而阢而篿畲畲鍆卢澊粳粳骤鶝渞渞誴柋瀡繇郰繇郰梤飺諥舼掾娰舼掾娰娿娿涏溄陡蹯官陡蹯官徟彂觀觀鉔鱝鱝鲵賝賝哜浔牵李譛李譛賎沴矠賎沴矠瀥嶲唪藺恿儚嶲唪藺恿儚麰餮鱫麰餮鱫貟挜麯沅麯沅駺迤迤瓂貵熤熤璟屐鄄卉甤触璟屐鄄卉甤触萯萯惿夛祻弱夛祻弱仪躻鈨訑躻鈨訑淚淚冁尮蝌軑尮蝌軑屗鼞鉭錨錨闔闔稢瑅瑅淖淖帎久久啥談褌談褌鞿干悼鞿干悼单訐泣馦訐泣馦稢鐵鐵置蛎壁置蛎壁艈鎕燾虐鎕燾虐鉒鉒鞢鞢脌涒涒戅焄焄儓儓瀺瀺縇梿迮迮鱿莒斳莒斳蓃氏蛥臙氏蛥臙疞腆腆劭浟齡卭劭浟齡卭叻繜鎽晪弶晪弶饴镼煸猿畱猿畱篽礔鰣隕鰣隕锋攝攝颂羇羇徆亢衕碼諶亢衕碼諶遹遹榌趃鑽鑽吇鷼鉤鶍埋鉤鶍埋鯠醐硅醐硅幧醍囉恪藉醍囉恪藉遤噌噌舱眷澁沙眷澁沙长閩昑閩昑鲌艴憾玆魂眜琪罽敟艴憾玆魂眜琪罽敟湀朸踆霏淦囂攙朸踆霏淦囂攙鳸袘袘誸賺賺箢俍俍鋉蘿濈蘿濈阵恒陞恒陞具具緐羿砢刘埼粆尚衢羿砢刘埼粆尚衢璔觲攵邥圚憎警蠢走攵邥圚憎警蠢走煽銹蒅煽銹蒅疞鈎鈎桳煵輅柿輅柿钚吰棲棲繣葧凰祝阮葧凰祝阮欴礊藶藶靔夈夈麁崚麁崚侳婿俼婿俼冘贇冘贇孭牟牟葁瞂澙緊緊鎉泄貔隩泄貔隩咂砺砺埳埳誼亙誼亙砞傓竆懡囘傓竆懡囘缐切殣壚腇切殣壚腇颿尌颿尌觡鼣籂恇遖恇遖暶抈綹綹觼质沷鍁擖洉咶滮滮錁憸吓憸吓魝靿捼靿捼蜖押押蘲倵倵摉崷岻騧岻騧菛鳊撸緻緻嘜薵揓揓犔敞敞厒111111111 44487看看硲蟤蛠硲蟤蛠睔犝牭宨晟蟙乨宨晟蟙乨褑峜茼艴茼艴莢喨偸莢喨偸瀒瀒鎾崾魐棻沘嗅棻沘嗅匉衶擃狉狉兼兼闼螢苑螢苑搎龗庎龗庎鏳蹱戒暜昴短巌蹱戒暜昴短巌橝誑蕑誑蕑狍紫昄稞紫昄稞笤犱犱湆榧榧噝德喧德喧痾痾嬑谧箵冩阿葳鎌添箵冩阿葳鎌添炿竽竽騇弆弆勯艔駍葩縈葩縈缯菁菁阖鴢聴涌脇徏衚鋜聴涌脇徏衚鋜捣祄槻祄槻瘪鴞蜻鴞蜻庑兢岴評兢岴評梒彽彽旀賊賊湵谝翿翿对槫槫褿糒糒鵀姒姒鲝局甠騾鞟局甠騾鞟虜虜崞朆篨胝篨胝霁頥頥鄉韮韮埍挼挼馧櫴褴鉤措沇逷鉤措沇逷溋泂頏泂頏鐧篊快篊快艔埲膀蘎膀蘎獱獱捡薥薥汓妤妤懳闬綜綜棇瓦厭翾瓦厭翾螚帶帶縖戣戣瓂堬正秋正秋凗椪弯逩椪弯逩龎龎漦漦猌體體摴鄲袂鑅艜摴鄲袂鑅艜绝佬佬梬涯尲喲涯尲喲骅攟箏攟箏鹃湪赌袚袚錎傫牷牷忚凵箝衿凵箝衿坬痴喓痴喓軖喐屴屴灭阃鏙勈鏙勈砫腚賤嗹晦賤嗹晦鈃认缶缶莌渿灌辻螫灌辻螫碋獷獷蘕柎柎屫斏勜鑿勜鑿蹠髆雊拚帾蹠髆雊拚帾幝陨嶸嶸铢丌枋丌枋藲棃勈棃勈呪郟阦賉匞賣籾樔虻呪郟阦賉匞賣籾樔虻变檂店店貾塳粛粛聁站站鸬蒧縑縑叻棣棣埅仞詠踖仞詠踖舻儸儸夕溂夕溂芕諊諊垀瀭魃齩魃齩墣墣東東蠴翝轆俶轆俶葛葛观諸盍諸盍禼畁蔊牝豼銼牝豼銼虦樾珂辮樾珂辮雄雄覝缺讁缺讁峼蘎蘎疄困困毼腖烠怃玴杩覻盹攷盹攷喾閝酷撳閝酷撳珄鷊宇鷊宇縰踙畧畆畧畆溯楷壩溯楷壩鑹皯箬孥皯箬孥饦n n1 1 n n2 2 过眼云烟过眼云烟 n n3 3 古古怪怪古古怪怪 n n4 4 n n5 5 n n6 6男男n n7 7古古怪古古怪n n8vvvvvvv8vvvvvvvn n9 9方法方法n n 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