竞争中立-详解.docx

竞争中立-详解 竞争中立(Competitive Neutrality)目录 1 什么是竞争中立 2 竞争中立概念的提出[1] 3 竞争中立的政策目标[1] 4 竞争中立在欧美的实施[2] 5 竞争中立规则的发展趋势[1] 6 参考文献什么是竞争中立　　竞争中立是指不受外来因素干扰的市场竞争，旨在重新规划现存国际经济规则或制度，从而保证在国有企业和非国有企业之间实现公平竞争，它包括税收中立、债务中立、规则中立　　2011年以来，美国高层多次在外交场合提及竞争中立概念，并积极在经济合作与发展组织(OECD)、联合国贸易和发展会议(UNCTAD)等国际组织中推进有关“竞争中立”框架的制定和推广，试图在双边、多边贸易投资协定中加入有关限制国有企业竞争优势的条款，使得竞争中立规则获得了国际市场的广泛关注美国副国务卿罗伯特霍马茨(Robert D.Hormats)的观点最有代表性，他认为金融危机以来，越来越多的国有企业和主权基金进入了国际市场，由于其背后的政府支持，而不是自身的生产率和创新优势，这些企业逐渐在美国市场和第三国市场获得了竞争优势，使得美国没有政府支持的企业陷入了竞争劣势霍马茨将这种政府支持的竞争模式称为“国家资本主义”，并认为中国是当今最为成功的“国家资本主义”践行者。

为应对挑战，美国应该采取新的政策工具，以确保一个公平竞争的市场，而“竞争中立”显然是一个绝佳的选择竞争中立概念的提出[1]　　 最早明确提出并执行竞争中立政策的国家是澳大利亚1993年的“希尔墨报告”(Hilmer Report)提出了六个国家竞争政策改革的优先领域，其中之一就是“竞争中立”1995年起，澳大利亚进行了全国性的竞争政策改革，一份具有法律约束力的文件是1995年联邦和各州、地区间达成的《竞争原则协定》( Competition Principles Agreement),其中明确提出，保持政府和私人商业活动间的竞争中立，是其竞争政策改革的一个重要目标在1996年的《联邦竞争中立政策声明》( Commonwealth Competitive Neutrali-ty Policy Statemenli)中，明确了竞争中立的概念：“竞争中立是指政府的商业活动不得因其公共部门所有权地位而享受私营部门竞争者所不能享有的竞争优势该概念在所有关于竞争中立的研究中引用最为广泛澳大利亚提出竞争中立概念的初衷，是为了提高市场经济的配置效率，当某些经济体由于其所有权地位获得了过度的优势，那么商品和服务就不是由生产最具效率的厂商生产，这会降低真实收入，并且降低稀缺资源的使用效率。

　　从2009年起，OECD启动了竞争中立的研究，并且进展迅速在其2012年最新报告中，OECD认为“竞争中立”的定义应该更为一般化以涵盖市场中形式多样的竞争实体：“当经济市场中没有经营实体享有过度的竞争优势或竞争劣势时，就达到了竞争中立状态关于这个定义，该报告做出了进一步的解释，归纳起来主要有以下三点：第一，如何定义“经济市场”?“经济市场”指的是国有企业和私有企业可以同时进入，或者给定现有的规则可能同时进入的市场这意味着在那些由国家权力确定的仅由公共部门提供产品和服务的市场，不必考虑竞争中立原则，比如气象服务、航海服务等但是在经济市场中，应充分考虑到潜在的竞争实体，当经济市场中的在位者享有过度的在位者优势，使得潜在竞争者无法进入时，应当被认为是对“竞争中立”的偏离第二，如何定义“经营实体”?竞争中立的规制对象是那些享有过度竞争优势的政府商业活动，它们应该包括：①传统的国有企业；②其他政府商业活动，比如享受税收等优惠措施的非盈利公共部门所从事的商业活动，或者深受政府影响的私有企业(特别许可企业、刚刚私有化的企业、行业领军企业、政府参股企业等)但是在多大的程度上政府的市场活动应该被认为是“商业的”还没有统一标准，需要政策制定者进一步考虑。

第三，如何定义“过度的”?某些国有企业的竞争优势可能来自政府对其所承担社会责任的过度补偿，只要补偿不是过度的，就不认为是对“竞争中立”的偏离　　霍马茨在其长文中对“竞争中立”的定义为：“竞争中立意味着政府支持的商业活动不因其与政府的联系而享受私营部门竞争者所不能享受的人为竞争优势霍马茨的定义显然悄然扩大了“竞争中立”的适用范围在澳大利亚的定义中，对政府商业活动的定义强调了其公共部门所有权地位，界定清晰明确；在OECD的定义中，没有给出政府商业活动适用范围的统一标准，但其探讨的范围已经扩大到了与政府相关的私有企业；而在霍马茨的定义中，使用了“政府支持的商业活动”，使得只要与政府有联系的市场商业活动都被纳入到“竞争中立”的适用范围内扩大化、模糊化的适用范围，显然为利用“竞争中立”规则达成贸易投资保护目的预留了政策空间竞争中立的政策目标[1]　　关于竞争中立的政策目标，在各类政策声明以及国际组织的研究报告中都有详述，较为全面的是OECD 2012年的报告该报告针对政府商业活动可能在市场上获得的竞争优势，并综合多国在处理竞争中立问题时的不同侧重点和已有做法，总结了“竞争中立”八个方面的政策目标。

简要介绍并述评如下：　　(1)合理化政府商业活动的经营模式这一目标讨论了政府商业活动(包括传统国有企业和其他政府商业活动)的企业经营模式该报告认为，通常企业与政府的关系越疏远，越有利于保持市场的竞争中立，所以要求推进政府商业活动的公司化、私有化改革进程但私有化并不是必需的，竞争中立的目标不是消除所有政府商业活动，而是要求这些企业采取更为规范的经营模式，避免政府背景所带来的过度竞争优势竞争中立的这一目标就是要推进所有政府商业活动的公司化进程　　(2)识别直接成本当一个国有企业既有满足公共需求的非商业活动，又有参与市场竞争的商业活动时，确定一套合理的成本分配机制就显得非常重要为了确保国有企业的非商业活动不会成为对其商业活动进行交叉补贴的渠道，提高企业透明度和会计要求是必要的　　(3)商业回报率竞争中立意味着，政府商业活动的回报率应与市场保持一致如果没有商业回报率的要求，那么国有企业可以通过有力的政府支持，通过降低利润率的方式压低价格，在市场上获得竞争优势商业回报率要求的主要目的是防止交叉补贴，国有企业像其他私营企业一样，出于长期战略需要改变短期利润率的行为是被允许的　　(4)合理考量公共服务义务。

当一个在竞争性市场运营的国有企业被要求履行以公共利益为目的的非商业活动时，该企业理应获得合理透明的财政补偿但如果该补偿超过其提供的公共服务，那么就会扭曲市场竞争环境在实践中，如何合理考量公共服务的补偿是一个比较复杂的问题　　(5)税收中立税收中立意味着，政府商业活动和私营竞争者的税收负担应该大致相当事实上，传统意义上的国有企业需要交纳的直接税和间接税，与私营企业没有什么差别而有一些没有公司化的政府商业活动往往享有间接税的减免税收中立所要消除的市场扭曲主要是指这一类　　(6)管制中立管制中立，要求最大程度上保持政府商业活动和私人企业享有同样的管制环境扭曲的情形包括，在某些国家的某些领域，国有企业更容易取得建筑许可，政府控制的金融活动所受到的管制更少等进一步的考虑还应该包括竞争法和反垄断条例对于国有企业和其他形式政府商业活动的适用范围　　(7)债务中立和直接补贴债务中立意味着，在相似的商业环境中，国有企业应该和私营企业为债务融资支付同样的利率成本首先政府应该确保国有企业和政府商业活动不从直接补贴中获得资金成本优势进一步还应该考虑，由于事实上或者可被感知的相对于私营企业更低的违约风险，国有企业在市场上可能获得成本更低的资金。

这一问题同样偏离了债务中立，但较难识别　　(8)政府采购满足竞争中立的政府采购的基本准则为：首先，政府采购应该是竞争性的和非歧视性的；其次，参与投标的国有企业应满足上述竞争中立的标准潜在的问题是，长期存在于该领域的国有企业，其在位者优势可能足够大，以至于阻止了竞争者的进入　　竞争中立的这八个政策目标相互关联，需要统一考虑国有企业的竞争优势问题经常来源于政府对国有企业所承担的社会责任的过度补偿，往往通过减免债务和税收、放松管制、政府采购优先权等形式竞争中立所考量的问题是，这些补偿形式可能并非最优选择例如，通过补偿社会责任活动，而不是补偿履行该责任的国有企业，通常更容易达到竞争中立竞争中立在欧美的实施[2]　　OECD 认为竞争中立政策旨在提供一种更为公平的竞争环境，在竞争中立的框架下需要重新审视现有的法律和行政法规，使国有企业的运营环境尽量与私人企业相同同时竞争中立政策还要求提高透明度，即政府有义务披露其国有企业的运作成本竞争中立的目的就是最大限度降低来自于政府层面的便利条件，使各种类型的企业能享有相对公平的市场环境竞争中立政策的一个明确目标是要求在竞争法以及其他法律法规中引入竞争中立的规定，同时竞争中立改革还应扩大到公司的治理准则中以降低来自政府提供的竞争优势。

OECD 指出：竞争中立政策的引入将对国有企业带来不同以往的一场改革竞争中立政策要求监管机构一旦发现政府故意做出扭曲市场竞争的措施以扶持某个﹙或多个﹚企业时，有权利警告政策制定机关　　到底如何引入竞争中立政策?OECD 认为竞争中立措施应该在各国的“竞争法”中加以体现，通过竞争法可以明确什么是“反竞争”的政府商业行为在竞争法中引入竞争中立政策能够更好地涵盖市场竞争的各个方面，同时也能为市场创造竞争中立的外部环境　　﹙一﹚竞争中立政策的范围　　事实上，关于竞争中立政策到底应该包含哪些具体的范围并没有一个统一的解释，OECD简要的给出了部分范围以供成员参考：﹙1﹚竞争中立政策应该首先在政府层面加以规制；﹙2﹚在竞争中立政策下，国有企业的经营活动应该完全遵循商业活动的原则但是部分国有企业并非盈利性，它们承担了部分社会公共职能，对于这样一些企业的经营活动需要和商业性国有企业区分开来；﹙3﹚在现行的法律法规中不能包含禁止竞争的规定﹙特殊行业除外﹚　　﹙二﹚澳大利亚的竞争中立措施　　澳大利亚现在已经有比较具体的竞争中立政策，其措施是基于：政府性质的商业活动不应该在市场上享有大于私人企业竞争优势的准则实施。

在澳大利亚，“联邦竞争委员会”和“生产力委员会”负责执行和监督竞争中立政策的具体措施从 1993 年起，澳大利亚开始了对其国有企业公司化的进程，但是发现公司化进程并不能完全消除国有企业获得来自于政府层面的诸如成本、定价等方面的竞争优势公司化后国有企业仍然可以通过减免税收、获得补贴等方式造成市场竞争的扭曲因此，澳大利亚政府开始制定更为严格的竞争中立措施，其目的是尽量消除政府商业行为造成的市场竞争扭曲　　这些措施包括：1.税收中立，澳大利亚要求政府的商业行为不得享受比其他市场竞争者更为优惠的税务减免2.信贷中立，要求政府需要为其商业行为承担其他市场竞争者相同的信贷成本﹙利率﹚3.政策中立，要求政府商业行为不能享受与其他市场竞争者完全不同的政策环境4.合理的商业回报率，要求国有企业必须提供合理的商业回报并且需要派发商业红利5.价格要真实地反映成本，要求国有企业的商业行为在价格制定上应该完全地反映其生产成本，同时非盈利性项目的资金不得用于补贴其商业行为此外，由于国有企业很容易出现交叉补贴的情形，澳大利亚的竞争中立措施还特别关注政府对公共项目﹙非商业活动﹚的补贴行为政府的公共项目需要严格列明并且对资金有较为严格的管理，“联邦竞争委员会”负责监督此类项目是否有清晰的说明以及资金是否正确使用。

　　﹙三﹚欧盟的竞争中立措施　　欧盟成员在对待竞争中立政策问题上通常适用欧盟法的第106条﹙Arti。