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农村计划生育行政执法问题探析丁学勇（兰州大学法学院，甘肃 兰州 730000）摘要：我国自 20 世纪 70 年代推行计划生育以来，人口过快增长的趋势得到了有效的控制但由于我国的人口转变处在一个特殊的政策环境中，是一种“政策诱导型”人口转变，低生育水平很不稳定从我国国情出发，低生育水平稳定的关键在于农村计划生育行政执法的质量，而目前一些农村计划生育行政执法还存在许多问题本文拟从这些问题出发，分析造成问题的原因，从而提出提高农村计划生育行政执法质量的建议关键词：农村；计划生育；行政执法..引言我国是世界上人口最多的国家，迫于庞大的人口压力，我国于 20 世纪 70年代就开始全面推行计划生育三十多年来，我国人口与计划生育工作取得了极大的成就，据 2007 年 1 月发布的国家人口发展战略研究报告表明，中国在过去 30 年少生的 4 亿多人，拆除了“人口爆炸”的引信，使世界 60 亿人口日推迟 4 年但是，21 世纪的中国依然面临人口总量所带来的严峻挑战，根据国家统计局 2009 年 2 月 26 日发布的“2008 年国民经济和社会发展统计公报” ，2008 年年末全国总人口为 132802 万人，其中，农村人口 72135 万人，占到全国总人口的 54.3%。

农村人口基数大，经济不发达，群众生育观相对落后，社会保障体系不健全等因素，决定了农村是计划生育政策实施的主场，农村计划生育政策执行质量是决定我国人口低自然增长率的关键因素因此，对农村计划生育行政执法问题的研究，在当前情况下，仍然是非常必要的一、我国计划生育的法制化进程自 1978 年以来，我国计划生育大致经历三个发展阶段：第一，计划生育被写入《宪法》和一些相关法律，这是计划生育政策的形成阶段；第二，大量的计划生育法规规章的制定，使计划生育政策逐步完善，在计划生育法制化进程中，起到了承前启后的重要作用；第三， 《中华人民共和国人口与计划生育法》的出台，标志着我国计划生育工作正式走上法制化轨道十一届三中全会以后，计划生育成为我国的一项基本国策1978年《宪法》第53条第二款规定：“国家提倡并推进计划生育 ” 1982年《宪法》进一步规定有关计划生育的内容，例如《宪法》第25条规定：“国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应第49条规定：“夫妻双方有实行计划生育的义务 将计划生育写入国家根本大法，为其他法律规定计划生育的内容提供了宪法根据1980年《婚姻法》第2条第二款规定：“实行计划生育。

第5条规定：“结婚年龄，男不得早于22周岁，女不得早于20周岁晚婚晚育应予鼓励 ”第12条规定：“夫妻双方都有实行计划生育的义务 ”此外，在《收养法》 、 《妇女权益保障法》 、 《母婴保健法》 、 《刑法》 、 《劳动法》等法律中，都规定了有关计划生育的内容 《宪法》和《婚姻法》中有关计划生育的这些规定，从法律上确立了计划生育的国策地位，把实行计划生育提到了公民必须履行的义务的高度，对于稳定计划生育政策，把计划生育工作纳入法制轨道，逐步建立依法管理计划生育的新秩序，起到了重要作用 1由于我国幅员辽阔，各省、市、自治区人口发展的实际状况差异较大，制定全国性法规不可能很具体，也很难照顾到不同地区的实际情况，因此，国务院决定在地方性法规执行一段时间、积累一些经验后，再考虑全国计划生育的立法问题 2由此催生了一系列的地方性法规的颁布实施，主要表现为地方计划生育条例或办法及其实施细则、具体应用问题的解释等配套措施在地方计划生育条例的不断修改和完善中，国家积累了许多计划生育立法的宝贵经验，为《人口与计划生育法》的诞生，创造了丰富的理论和实践条件此外，计划生育委员会经国务院批准的《流动人口计划生育管理办法》及后来的《计划生育技术服务管理条例》、《社会抚养费征收管理办法》这三部行政法规和计划生1《当代中国》丛书编辑部：《当代中国的计划生育事业》 ，当代中国出版社， 1992 年版，第 37 页。

2 徐天琪：《人口政策概论》 ，杭州大学出版社，1993 年版，第 242 页育委员会制定的一些规章，为地方制定计划生育管理和实施办法提供了参照经过多年的努力，我国人口再生产类型成功转型，实现了由高出生、高增长到低出生、低增长的巨大转变但是这种转变不同于西方发达国家的“自发型转变”，即在社会经济水平提高的同时，人口再生产类型也相应转变它是在我国社会经济水平较低的情况下，通过政府公权力的介入而转变的，是一种“政策诱导型”转变这种转变是非常不稳定的，所以需要用法律的形式将它固定下来2001年12月，《人口与计划生育法》出台，这标志着我国计划生育工作正式迈上法制化轨道二、我国农村计划行政执法中存在的问题及其原因计划生育工作在农村已经取得了显著成就首先，它缩小了农村家庭规模，这样就可以减少一大笔抚养费，用来购买消费品或者进行其他方面的投资，改善家庭生活质量相比之下，少子女家庭的经济状况明显好于多子女家庭其次，广大农村妇女地位显著提高，农村妇女不再被羁绊在家庭和田间，她们有更多的时间、精力、机会去做自己想做的事情，妇女权利一步步扩大再次，少子女家庭的儿童能得到更好的教育，相比之下，多子女家庭承受着更大的经济压力，子女往往在还未成年，就承担起家庭的重担。

特别是在农村重男轻女的封建思想影响下，多子女家庭的女孩在学龄期间，往往被父母剥夺受教育的权利人口与计划生育政策给农村带来的利益是值得肯定的但是，在计划生育法制化的时代背景下，在中国农村，计划生育执行仍然存在一些非常严重的问题，而这些问题，恰恰制约着我国农村计划生育工作的健康发展，影响着我国通过实行计划生育控制下来的低生育水平的稳定一）无法可依，有法难依无法可依，是因为现行的计划生育政策大多是在计划经济时代形成的，虽然在《人口与计划生育法》颁布后，也相应对它们进行了一些修改和补充，但是有一些法规规章仍然不能适应新形势下人口发展状况例如，农民进城务工导致人口流动、农村户口转为城镇户口、离婚后又再婚等情况越来越多，而计划永远赶不上变化，生育政策未能及时完善，而人的生育愿望又迫切，这就会导致在计划外的生育现象的发生，增加了行政执法的难度和工作量有法难依，是指虽然农村计划生育工作是在《人口与计划生育法》等一系列法律法规的规制下展开，但是我们国家尚没有制定有效制约基层人民政府的行政法，并且在法律、法规的制定过程中矛盾突出首先，我国的行政诉讼法只调整具体行政行为，而将抽象行政行为排除在法律调整范围以外。

这样一来，基层人民政府在农村计划生育执法过程中，可以随意发布决定、命令，而不担心受到法律制裁，致使相对人合法利益受到严重损害其次，重复立法和越权立法，导致基层人民政府在农村计划生育行政执法过程中，巧立名目，为违法而造法再次，有些法律法规是相互矛盾的，这导致在农村计划生育行政执法过程中，执法人员有法难依，莫衷一是二）社会抚养费征收困难，收支不符合法律规定社 会 抚 养 费 是 指 为 调 节 自 然 资 源 的 利 用 和 保 护 环 境 ， 适 当 补 偿 政 府 的 社会 事 业 公 共 投 入 的 经 费 ， 而 对 不 符 合 法 定 条 件 生 育 子 女 的 公 民 征 收 的 费 用 社 会 抚 养 费 属 于 行 政 性 收 费 ， 具 有 补 偿 性 和 强 制 性 的 特 点 一 些 干 部 和 群众 不 能 正 确 认 识 社 会 抚 养 费 性 质 ， 主 要 是 因 为 社 会 抚 养 费 是 从 过 去 的 计 划 外生 育 费 转 变 而 来 罚 款 是 因 为 违 反 计 划 生 育 政 策 ， 而 征 收 社 会 抚 养 费 是 因 为家 庭 有 了 计 划 外 出 生 的 孩 子 而 相 对 更 多 的 耗 费 了 自 然 资 源 和 社 会 资 源 。

社 会抚 养 费 由 乡 镇 级 计 生 办 在 发 现 有 计 划 外 生 育 情 况 时 ， 进 行 立 案 调 查 ， 情 况 属实 ， 经 计 生 办 集 体 讨 论 决 定 ， 制 作 征 收 建 议 书 交 至 县 计 生 委 ， 由 其 作 出 处 罚决 定 被 处 罚 的 相 对 人 应 当 在 规 定 期 限 内 自 行 缴 纳 ， 欠 缴 还 应 每 月 缴 纳 滞 纳金 ， 否 则 由 县 计 生 委 依 法 申 请 人 民 法 院 强 制 执 行 社 会 抚 养 费 到 位 率 是 指 实际 征 收 的 社 会 抚 养 费 与 应 当 征 收 的 社 会 抚 养 费 数 额 上 的 比 率 ， 比 率 高 说 明 社会 抚 养 费 征 收 到 位 ， 比 率 低 说 明 社 会 抚 养 费 征 收 不 到 位 在中国农村，特别是贫困农村，一方面由于农民家庭经济状况所限，农民无力缴纳或者拒绝缴纳；另一方面，一部分育龄男女外出务工，导致征收工作无法进行调查显示，从2000至2004年，社会抚养率的征收率持续下降，2004年仅为58.8%，其中农民占了84%。

由此可见，农村社会抚养费的征收情况不容乐观如前所述，社会抚养费的征收有一定的法律程序通常是乡镇人民政府在县级人民政府的委托下，负责统一征收，村委会无权征收但实际情况往往是，驻村干部和村委会干部直接到计划外生育的村民家里去要钱，一次交清可以..“打折”，一时拿不出，轻者可以分批交，重者甚至可以拿走村民家里的摩托车、电视机等贵重物品作为抵押村民交清社会抚养费，征收人只出具收据，甚至连收据都不出具，而没有按照《社会抚养费征收管理办法》第6条第3款规定：“征 收 社 会 抚 养 费 ， 应 当 向 当 事 人 出 具 由 省 、 自 治 区 、 直 辖 市 人 民 政 府财 政 部 门 统 一 印 制 的 社 会 抚 养 费 收 据 ”而农民一方面对社会抚养费的性质往往认识错误，认为只要交钱就可以生孩子，另一方面并不关注上级文件，这导致社会抚养费的征收处于无序状态《社会抚养费征收管理办法》第10条规定：“社 会 抚 养 费 及 滞 纳 金 应 当 全 部 上 缴 国 库 ， 按 照 国 务 院 财 政 部 门 的 规定 纳 入 地 方 财 政 预 算 管 理 ； 任 何 单 位 和 个 人 不 得 截 留 、 挪 用 、 贪 污 、 私 分 。

但现实生活中，社会抚养费往往被用来修建乡镇村形象工程或者用来改善干部福利，这也似乎已经形成一种默认社会抚养费征收违反法定程序，将社会抚养费作为私用，是基层人民政府和基层干部追求私利的表现，严重侵害了广大农民的利益，也有损于国家政权在群众中的形象三）造假现象严重《人口与计划生育法》第6条第5项规定：“虚 报 、 瞒 报 、 伪 造 、 篡 改 或 者拒 报 人 口 与 计 划 生 育 统 计 数 据 ， 构 成 犯 罪 的 ， 依 法 追 究 刑 事 责 任 ； 尚 不 构 成犯 罪 的 ， 依 法 给 予 行 政 处 分 ； 有 违 法 所 得 的 ， 没 收 违 法 所 得 ”可见，国家对计划生育行政执法中的造假现象是严厉禁止的，但是在现实生活中，部分计划生育工作人员无视法律，虚报、瞒报、伪造、篡改人口与计划生育统计数据，使人口与计划生育工作变相扭曲成计划外生育人员在基层计划生育干部的帮助下，与上级计划生育部门玩的“躲猫猫”游戏造假主要包括两个方面:第一，虚报和瞒报一些乡村计划生育经费严重不足，乡镇政府为了摆脱这种财政压力，都会把压力转移给其内设的计划生育部门和行政村，即每年都会分配给它们一定的社会抚养费征收任务。

为了完成这个任务，乡、镇干部就会默许一部分人在计划外生育第二，伪造和篡改伪造和篡改产生于计划生育政策的三个基本制度之下：计划生育考核制度、一票否决制、捆绑责任制，这三种制度在农村计划生育工作中带有普遍性首先，计划生育考核制度是指县级及其以上计。