党课讲稿：公安执法办案管理中心建设的法治实践检视.docx

党课讲稿：公安执法办案管理中心建设的法治实践检视党的二十大报告指出，“我们要坚持走中国特色社会主义法治道路，建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家”公安执法办案管理中心作为一种颇具中国特色的法治创新事物，自2015年在北京市诞生以来，即对提升公安执法的规范化水平起到了立竿见影的效果，受到社会各界的广泛赞誉，并形成了新时代我国法治实践的重要经验相较于以往的分散化办案模式，公安执法办案管理中心将各种办案要素汇集于一个物理中心，不仅实现了“一站式办案”的模式创新，使办案民警可以集中精力于案件办理本身；也显著改良了公安权力运行的流程和办案民警的工作惯性，从而成为全面推进严格规范公正文明执法，努力让人民群众在每一个执法决定、每一项司法案件中感受到公平正义的重要场域公安执法办案管理中心建设所取得的成效如此之大，以至于实践中可能会有种认知误区：将案件送入公安执法办案管理中心这个“暗箱”之中，就可以自动实现公平正义但是，基于法治发展的一般规律，任何法治实践都有优化提升的空间公安执法办案管理中心虽是承载公安机关办案单位执法办案活动的重要物理场域，其在运行中调整的主要是人的活动，基于人的主客观因素及其利益取向的不同，实践中必然会存在一些困境，特别是以全景敞视型空间为依托的内部治理模式，会产生一种注重形式法治的天然倾向。

近期以来，有些地方公安机关积极推进的执法办案管理中心建设活动，将注意力更多聚焦于物质、科技和程序等层面的拓展，更为注重对先进技术的应用，而缺乏对人的内在因素和案件实体方面的充分观照；学界研究也远远落后于实践的步伐，注重为公安执法办案管理中心建设提供正当性阐释和可复制样本的建构等，目前尚缺乏对公安执法办案管理中心建设的系统全面的法理反思2022年6月，公安部印发《关于进一步推动执法办案管理中心提质增效的意见》；2023年中央政法工作会议明确提出，“推动执法办案管理中心提质增效”如何有效回应“提质增效”这一要求，必然是当下亟须关注的研究课题因此，鉴于公安执法办案管理中心建设在公安执法规范化建设中的重要地位，为了总结新时代法治公安实践经验、更好地指导未来法治公安建设，需要在梳理公安执法办案管理中心建设的法治实践变迁基础上，解析公安执法办案管理中心建设的法治意涵和其所面临的法治实践困境，并探索公安执法办案管理中心建设的法治实践改善路径一、公安执法办案管理中心建设的法治实践变迁作为我国地方公安机关自发推进深化公安执法规范化建设的一项创新性举措，公安执法办案管理中心建设经历了地方实践先行到中央规范推动的过程。

对公安执法办案管理中心建设的法治实践变迁梳理，既要考察其在生成之初的法治实践形态及动因，也要考察其对最新法治公安建设需求的回应，以更好地探索未来发展的进路一）深化公安执法规范化建设的地方自发探索自2008年公安机关加强执法规范化建设以来，全国公安民警的执法能力和水平有了显著提升2010年之后，为了提升执法办案场所的设置和管理的规范化水平，公安部先后印发了多部规范性文件对此予以调整，并成为执法规范化建设的重要增长点但是，这些规范性文件是以分散化设置的执法办案场所为现实条件的，并未强制要求地方公安机关设置集中管理式的执法办案场所2014年党的十八届四中全会明确提出，“推进以审判为中心的诉讼制度改革”，这对公安执法的规范化水平提出了更高要求2015年中共中央审议通过的《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》，将“完善执法权力运行机制”作为全面深化公安改革七个方面的主要任务之一，为公安执法规范化建设的深化发展指明了方向随后，2015年全国公安厅局长会议提出“基础信息化、警务实战化、执法规范化、队伍正规化”的“四项建设”，以此作为公安系统回应中央政策要求、推进公安执法规范化建设的重要落实路径。

2016年9月，中办、国办印发《关于深化公安执法规范化建设的意见》，强调“落实以审判为中心的诉讼制度改革要求”“加强执法保障”，特别是要求加大对办案场所规范化建设的经费投入，这为执法办案场所设置和管理模式的革新提供了重要契机在深化公安执法规范化建设的过程中，多地公安机关自发探索开展了执法办案管理中心的建设活动，北京市公安局就是最早的试水者之一在没有国家顶层设计指引的情况下，北京市公安局主动适应以审判为中心的刑事诉讼制度改革要求，在总结提炼本地办案场所管理经验和学习借鉴福建、河南等地共用执法办案场所实践的基础上，通过内部资源整合的方式，以破解基层执法办案难题为切入点，以推进“一站式办案、合成化作战、智能化管理、全流程监督”为着力点，自2015年10月开始，在海淀分局探索推进公安执法办案管理中心建设，并整体提升了该分局的工作能力和水平为了改善外部监督，2016年11月，海淀分局执法办案管理中心首创引入了检察机关派驻检察室，实现了检察监督的提前介入和全面介入在海淀分局执法办案管理中心成功运行之后，北京市公安局即开始全面推进本市的执法办案管理中心建设，显著提升了该市公安机关执法的规范化水平在北京市公安局等成功经验的示范带动之下，其他地方的公安机关也积极推进本地的公安执法办案管理中心建设。

例如，2017年12月26日，xx省首个“一体化、智能化”执法办案管理中心在xx市公安局xx分局揭牌启用各地的公安执法办案管理中心在实现办案监督和提供一站式办案支持的基础上各有拓展，并形成了各具特色的地方实践样态本阶段的公安执法办案管理中心建设，萌芽于地方公安机关的自发探索实践在传统的分散化执法办案模式之外，公安执法办案管理中心作为深化公安执法规范化建设的重要法治创新事物，其背后有着深刻的生发原因其一，对“以审判为中心的诉讼制度改革”的积极回应十八届四中全会提出的“推进以审判为中心的诉讼制度改革”，是“规范司法行为，加强对司法活动的监督”的重要路径在以审判为中心的刑事诉讼制度改革背景下，对公安机关的证据固定、案件事实认定、实体定性和办案程序的合法性等方面都提出了更高要求，这无异于向公安机关施加了更大的外部压力，需要公安系统积极予以应对而公安执法办案管理中心的建设，则是公安系统自发地通过变革内部组织形式来积极回应司法改革的对策路径许多地方的公安执法办案管理中心的案件管理范围不仅包括刑事案件，也涵盖了部分行政案件，如北京市公安局各分局的执法办案管理中心将辖区内所有的刑事案件和未成年人案件、毒品案件等八类行政案件纳入执法办案管理中心的管理范围，这不仅规范了刑事案件的办理，也必然会对行政案件的办理质量提出更高要求，从而有助于回应以审判为中心的诉讼制度改革，从实体和程序两个方面提升公安执法办案的规范化水平。

其二，内部监督真空的难题破解长期以来，在公安执法中存在着各类不规范现象，中央公安机关和地方公安机关都积极地致力于对这些问题的发现与化解但是，无论是公安机关的领导监督，抑或是公安机关的法制部门、督察部门等平行机构实施的部门监督，都难以实现对执法办案行为的全程监督，而只能通过对执法办案的关键环节，特别是对法律文书、办案过程及结果的审查、审批来履行监督职能而碎片化、分散化的内部监督必然存在监督真空，导致在监督效果上始终难以有质的改变，执法办案不规范现象依然大量存在而作为内部监督的一种创新模式，在公安执法办案管理中心的建设及运行中，法制部门一般处于主导地位，依托于其对执法办案场所的管理职能，通过办案流程的整理，不仅能将“警、案、人、物、卷”等办案基本要素汇聚于公安执法办案管理中心并实现流转，更是以采用人脸识别、红外监控、射频识别感应等现代科技手段，实现对违法犯罪嫌疑人乃至办案民警从进入到离开执法办案管理中心的全方位无死角监控因此，通过公安执法办案管理中心的建设，以智能化、精细化管理为依托，可以基本实现对办案活动的全过程监督，在保障办案安全的基础上，有助于显著减少程序或形式上的执法办案不规范现象。

其三，办案单位资源短板的有效补足在分散办案的状态下，办案单位基于各种原因，往往存在办案资源短缺现象，如讯（询）问室少、警力不足等，导致实务中难以实现规范办案，亟待所在公安机关的资源补足但是，在分散化办案的状态下，公安机关事实上也很难全面满足下属单位的这些资源需求特别是基层公安机关警力不足的现象，在现阶段难以得到系统性解决而公安执法办案管理中心的建设，则是以资源共享的方式，一站式解决办案单位的诸多资源匮乏困境，诸如违法犯罪嫌疑人的看管与押送、涉案财物和随身财物的保管等任务，皆可以由公安执法办案管理中心承担，办案单位仅需集中警力和精力于执法办案活动本身，从而可以极大地解决人力、物力不足的问题办案单位在公安执法办案管理中心这一场域中开展的办案活动，显著降低了其履责的人力、时间、物资等方面的成本，是一种更为经济的选择，也可以从整体上降低资源闲置的现象特别是“执法办案管理中心＋”的执法管理体制、机制创新，可以使公安执法办案管理中心与公安改革及各项公安业务工作实现对接，为安全高效的执法办案方式提供可持续拓展的创新平台，是实现执法办案管理中心提质增效的有力抓手二）带动提升整体执法水平的中央规范推动阶段为了有效发挥公安执法办案管理中心对执法办案的规范提升作用，并进一步推进地方公安机关的执法办案管理中心建设，公安部在充分吸收、融合地方实践经验的基础上，于2019年5月27日印发了《公安部关于加强公安机关执法办案管理中心建设的指导意见》（以下简称《公安执法办案管理中心建设指导意见》）。

《公安执法办案管理中心建设指导意见》在内容上具有如下特点：（1）提出了因地制宜的建设原则强调在满足规范执法、保障安全的前提下，各地公安机关可根据本地的案件数量、警力配置、办公条件、办案单位分布等实际情况，因地制宜地开展执法办案管理中心建设，不搞一刀切，避免重复建设由于各地公安机关的资源情况和案件数量差异极大，因地制宜建设原则可以适应不同地方公安机关的实际需要2）提出了基本的建设标准，即要建设三区（办案区、案件管理区和涉案财物管理区），能够实现合成作战、智能辅助办案和拓展等功能，以使执法办案管理中心具备执法办案、监督管理和服务保障等基本功能，实现“一站式”办案和办案管理服务“一体化”运行这是执法办案管理中心建设的硬性标准，也是实现其建设目的的必然要求3）确定了使用和管理要求在案件范围上，要求“重大、疑难、复杂和社会关注度高的案件，以及流动性、团伙性、跨区域性刑事案件原则上应当在执法办案管理中心办理”；在管理部门上，原则上由法制部门牵头管理；在管理措施上，要求使用智能手环绑定、射频识别感应、红外监控、人脸识别等先进科技手段，推动中心的智能化、精细化管理，并强化对嫌疑人的安全管理、办案活动的规范管理、涉案财物和案件卷宗的智能管理，以及常态化巡查和案件审核把关。

这些要求从微观层面规范公安执法办案管理中心的运行样态，并构成了动态调整的主要领域2019年7月19日，中央政法委召开的政法领域全面深化改革推进会提出，“探索建立派驻检察机制，引入速裁法庭、援助律师，前移监督端口，着力构建一站式、全要素、即时性的执法监督管理新模式”，这对外部监督的有效介入提出了明确的政策指引和建设任务2022年6月，公安部印发《关于进一步推动执法办案管理中心提质增效的意见》，在强调严守安全底线的基础上，对执法办案管理中心的提质增效路径作出了具体指引2022年8月9日，公安部召开的全面深化公安改革推进会提出，“要大力推动执法办案管理中心提质增效……切实把中心打造成实战实用实效、好用易用管用的执法办案基地，带动提升整体执法水平”，对公安执法办案管理中心的建设和利用提出了更高要求2023年1月7日至8日召开的中央政法工作会议要求，“推动执法办案管理中心提质增效”；2023年1月8日召开的全国公安厅局长会议要求“在更高水平上谋划推进法治公安建设”，并指出“改革创新是实现公安工作现代化、推动公安工作高质量发展的必由之路”这需要我们总结执法办案管理中心建设的法治实践经验，并谋划未来的发。