互联网新闻业务许可与新闻自由.docx

    互联网新闻业务许可与新闻自由    【Summary】对互联网新闻业务实行许可制度始自2000年《互联网站从事登载新闻业务管理暂行规定》的出台，近一年来基于《网络安全法》规定精神密集出台的诸项互联网监管的部门规章进一步深化、细化了行政许可与主体责任的事项互联网新闻业务许可制说明在互联网上不存在从事采编发布和转载新闻的普遍性的权利和自由新闻传播的管控关涉重大公共利益，具有充分的理据，但也存在明显的缺陷如果全国人大常委会能够根据《宪法》第六十七条的规定行使“解释宪法”的职权，对相关规定进行解释，将互联网新闻业务纳入行政许可在立法程序上的缺陷则可迎刃而解Key】新闻业务；行政许可；新闻自由；管理义务；网络服务商2017年5月初国家互联网信息办公室以第一号令发布部门规章《互联网新闻信息服务管理规定》，曾经引起一些网络用户的惊慌，有的网站以“下月起公号未经许可禁发新闻”为标题报道有关消息①国家网信办作为具有行政管理职能的国务院办事机构，终于获得部门规章制定权，而它发布的第一个规章就是规制新闻服务，可见对此有多重视这个规章并非横空出世，而是对以前部门规章在新形势下的修改补充和完善，本文对此作一简要回顾和评述。

一、设置互联网新闻业务许可的回顾“党管媒体”是我国新闻媒体制度的一贯传统在前互联网时代，所有新闻媒体都直接隶属于各级黨委、政府部门或党领导下的工、青、妇等组织互联网兴起以后，最先入网的也是官方的传统新闻媒体②在本世纪初的一些重大新闻事件如国内的南丹矿难、国际的美国“9·11恐袭事件”等，网络新闻传播都产生了非常广泛的、传统媒体所不能企及的影响与此同时，一些商业网站也加入了传播新闻的行列，由于它们与网民联系广泛、机制灵活，在新闻传播上甚至有后来居上之势如1999年4月一架韩航货机在上海虹桥机场起飞时失事坠毁，新浪网十数分钟后就发布了简要消息③此后搜狐、网易等也都各有建树，甚至还发生过某件事哪家网站报道领先的争执这样，所有新闻全部由官方媒体报道的局面就可能被打破，人们不难明白这将会发展成什么样的局面2000年11月，国务院新闻办公室会同信息产业部制定部门规章设立了互联网站从事登载新闻业务审批制《互联网站从事登载新闻业务管理暂行规定》（以下简称《暂行规定》）确定互联网站开展新闻业务必须履行审批手续，并且把可以申请这项业务的互联网站区分为新闻单位建立的新闻网站和综合性非新闻单位网站两类前者限于中央新闻单位、中央国家机关各部门新闻单位以及省、自治区、直辖市和省级政府所在地的直属新闻单位设立，称为“新闻网站”。

后者即所谓的门户网站，经批准后只可以登载前列新闻单位的新闻，而不得登载自行采编的新闻和其他来源的新闻其他互联网站不得从事登载新闻业务此规定一出，新浪等门户网站的自行采编发布新闻被叫停2004年《行政许可法》颁布施行，其中规定法律、行政法规可以设立行政许可（许可与审批同义），部门规章没有设立许可的权限但同时规定必要时国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可④国务院在清理、废除不必要的行政审批项目的同时，发布《对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》共500项，其中第372项就是“互联网站从事登载新闻业务许可”，由国新办实施，从而使得这项行政许可有了上位法依据翌年，国新办和信产部又发布《互联网新闻信息服务管理规定》与《暂行规定》相比，新规章有这样一些新的内容：一是对规章所规制的“新闻信息”划定了一个范围，“是指时政类新闻信息，包括有关政治、经济、军事、外交等社会公共事务的报道、评论，以及有关社会突发事件的报道、评论”，将规制范围集中到对社会影响最为密切和敏感的时政类新闻上而需要规制的，不仅有报道，还包括评论二是将规制对象从“网站”扩大到“通过互联网登载新闻信息、提供时政类电子公告服务和向公众发送时政类通讯信息”。

电子公告是泛指由用户发送内容的UGC平台⑤，发送信息是指通过今天所说的社交媒体提供新闻三是列出了后来被称为“三类资质”的分类：一类资质就是《暂行规定》中的“新闻网站”，它们可以“登载超出本单位已刊登播发的新闻信息”，也就是后来被称为拥有“采编权”的网站；二类资质就是《暂行规定》中的门户网站，它们只能转载“一类资质”网站所隶属的新闻单位的新闻，不得登载自行采编的新闻；三类资质是指较低级别的新闻单位网站，它们从2000年《暂行规定》只许在“新闻网站”设网页提升为可以发布自己已经发布的新闻另外还特别规定了转载应该签署协议2005年版规章实施十多年来，网络空间的传播态势又发生了很大变化2014年，根据《国务院关于授权国家互联网信息办公室负责互联网信息内容管理工作的通知》，接替国新办负责互联网内容管理的国家网信办将新闻业务许可推广到方兴未艾的公众账号，发布了规范性文件《即时通信工具公众信息服务发展管理暂行规定》（十条），规定“即时通信工具服务提供者从事公众信息服务活动，应当取得互联网新闻信息服务资质”（第四条）还规定：“新闻单位、新闻网站开设的公众账号可以发布、转载时政类新闻，取得互联网新闻信息服务资质的非新闻单位开设的公众账号可以转载时政类新闻。

其他公众账号未经批准不得发布、转载时政类新闻即时通信工具服务提供者应当对可以发布或转载时政类新闻的公众账号加注标识第七条）网信办接着还公布了380家可供获得新闻业务许可的网站转载其内容的新闻单位名单，即所谓“规范稿源”，其中包括少数政府部门的网站和部分“一类资质”的网站，后来又有增补⑥“十条”毕竟仅仅是规范性文件，按照《立法法》尚不能进入“法”的范畴2017年的部门规章《互联网新闻信息服务管理规定》作出了更加完整的规定：“通过互联网站、应用程序、论坛、博客、微博客、公众账号、即时通信工具、网络直播等形式向社会公众提供互联网新闻信息服务，应当取得互联网新闻信息服务许可，禁止未经许可或超越许可范围开展互联网新闻信息服务活动第五条）这就是被解读为“公号禁发新闻”的条款回顾从2005年版规章到“十条”的“立法原意”，没错，就是没有新闻业务许可资质的自媒体禁发新闻不过，转发不是转载，在朋友圈转发“澎湃新闻”“侠客岛”等新闻和评论，人们看到的从内容到版式还是那些新闻公号，那不构成转载还有，国家机关、学校、公司等官微、公号有关本身业务事项的“权威发布”，在网民看来是“新闻”，有的甚至是“重大新闻”，但并不是采访编制出来的，也不能算新闻。

当然，在自己的朋友圈、关注圈范围大家很关注的事情，婚丧红白，访学旅游，通过自媒体告知一下，但是并不具有社会意义，那当然更不算新闻看来对于何谓新闻、何谓采编和转载，应该会有一个解释性的细则规定规章的规制对象是互联网信息服务提供者，根据服务提供者负有安全管理义务的原则⑦，2017年版规章在规定了服务商必须要求用户提供真实身份信息、必须同用户签订权利义务协议等之后规定：“对用户开设公众账号的，互联网新闻信息服务提供者应当审核其账号信息、服务资质、服务范围等信息，并向所在地省、自治区、直辖市互联网信息办公室分类备案第十四条第二款）服务者有审核公号用户信息的责任，按照用户“服务资质”“服务范围”来确定用户可以发布什么不可以发布什么如腾讯公众账号，就将个人、企事业和新闻媒体严格区分开来，不是新聞媒体开设的公号，禁止使用“新闻”的名称按照《公众平台服务协议》，用户注册公众账号，必须履行账号资质审核和账号名称审核，由腾讯作出认证成功的判断在不得利用公号发布、传播的内容中，包含有“不符合《即时通信工具公众信息服务发展管理暂行规定》”这一项，并要求“用户对自己的行为负责”若用户违反相关法律法规和协议，腾讯有权进行独立判断并随时限制、冻结或终止用户对公众账号的使用。

2017年版新规章还有改变的规定，如虽然沿用了2005年版规章规制的“新闻信息”的范围，但删除“时政类新闻”，留下“本规定所称新闻信息，包括……”，使得规制范围更为宽泛⑧；将可以申请互联网新闻信息采编发布服务许可的，不再提新闻单位的级别并且扩大到含新闻单位控股的单位和新闻宣传部门主管的单位，以适应新闻单位与业外资本合资或宣传部门单独设立新闻网站的情况；根据党的十八届三中全会决定等文件提出的政策，规定将对符合条件的服务者实行特殊管理股制度等二、行政许可是对普遍自由的排除本文并非全面介绍我国互联网新闻发布和转载制度，而只是说明，在我国互联网上，从事新闻采编发布和转载的服务一律实行行政许可制当初国务院“决定”称为“互联网站从事登载新闻业务许可”，现在国家网信办核发的许可证称为“互联网新闻信息服务许可”，两种说法是一致的行政许可是行政机关基于维护公共利益的需要而对相对人的特定权利和利益进行调控的规范体系，是现代政府管理社会的一种常见方式在行政法学理上，对行政许可的实质有各种解说：“解禁说”认为行政许可是对某种权利和自由普遍性禁止的解除，恢复特定相对人的这种权利和自由；“赋权说”认为行政许可是授予特定相对人某种权利和资格，可以从事某种普通人不能从事的特定活动；“综合说”则认为行政许可对于相对人既是免除某种禁止义务又是授予某种特定权利。

好比驾驶汽车要申领执照，这是常见的行政许可：按照“解禁说”，在取得驾照之前相对人驾车是遭到禁止的（即使他有车并且也会开车），领照才使他具有驾车的权利和自由按照“赋权说”，驾照授予相对人驾车的权利和自由，但是没有驾照的其他人（即使会开车）仍然没有驾车的权利和自由按照“综合说”，整个社会人群，有驾照的才可以驾车，没有驾照的禁止驾车，禁止驾车的是普遍情况，能够驾车的是特定对象[1]所以凡是实行行政许可的项目，就是不存在事先的普遍性的权利和自由，或者这种权利和自由是被禁止的，要以行政许可的方式来予以“赋予”或“解禁”我国互联网新闻业务许可制说明，在互联网上不存在从事采编发布和转载新闻的普遍性的权利和自由，或者说这种普遍性的权利和自由是被禁止的，必须有特定行政机关来对特定对象进行授予或者“解除（禁止）”互联网新闻业务许可制还不同于汽车驾驶的许可制汽车驾照是凡经过驾驶培训考试合格的都可以申领，而申请互联网新闻服务的则需要具备相当复杂的条件如从事新闻采编和发布，在2000年版和2005年版的部门规章里是按照媒体的行政级别来划定的，在2017年新的“管理规定”中则规定：“申请互联网新闻信息采编发布服务许可的，应当是新闻单位（含其控股的单位）或新闻宣传部门主管的单位。

⑨我们知道至今为止我国所有的新闻单位都属于国家所有这种由特别主体独占的许可是一种特许制（franchise）行政许可是以国家强制力为保障的，未经许可而从事必须许可的活动是法律禁止的行为，会受到制裁较近的案例如2017年初“梨视频”经北京市网信办、公安局、文化市场行政执法总队等进行执法检查认定：“梨视频在未取得互联网新闻信息服务资质、互联网视听节目服务资质的情况下，通过开设原创栏目、自行采编视频、收集用户上传内容等方式大量发布所谓‘独家时政类视听新闻信息……属擅自从事互联网新闻信息服务、互联网视听节目服务且情节严重责令梨视频立即停止违法违规行为进行全面整改⑩实际上，互联网新闻业务许可制是传统媒体许可制的延伸在前互联网时代，我国所有新闻媒体，报纸、新闻类期刊、电台、电视台乃至乡镇、企事业单位和大专院校的广播站，全部实行许可制，并且有严格的申请条件，如创办报刊必须有主办单位和上级主管单位，创办电台、电视台只有各级政府广电部门才可以不过，当时国家并没有设置从事新闻报道的许可，也并没有宣布中国不实行新闻自由而且有时人们还谈论新闻自由，包括领导人我的《新闻传播法教程》第一版和第二版就记载了在20世纪末多位领导人指出中国有新闻自由。

但人们说的新闻自由，主要是指民众运用现有新闻媒体的表达自由，或者专指新闻媒体和新闻记者进行新闻。