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拓展公民有序参与立法途径的思考连真内容摘要：公民参与立法指向的是享有立法权的机关与公 民之间的双向沟通、协商和对话，公开、互动、包容、尊重民 意是其应有之义当代立法制度仍然部分地存在着国家主义的 迷思与羁绊在制度设计方面，立法机关与公民角色的定位以 及权力（权利） 配置存有不当之处；在制度实践方面，部门利益 法制化问题是制约公民有序参与立法的主要障碍之一要完善 立法信息公开制度、立法听证制度、立法效果评估制度，以拓 展公民有序参与立法的途径关键词：公民 参与 立法 途径立法需要公民的出场和表达，是立法获得正当性、社会公 共生活迈向民主化的要求和应有之义①公民参与立法是公民表 达利益、确认权利最重要的手段现代社会的发展和市场经济 的逐步成熟促使社会主体的私权意识愈发彰显，社会主体根据 社会发展要求从法律层面确认其权利的主动性也越发迫切公 民参与立法是立法这一特定领域中公民政治参与的行为，是民 主权的实践表达作为一种制度化的民主立法形式，公民参与 立法指向的是享有立法权的机关与公民之间的双向沟通、协商 和对话，公开、互动、包容、尊重民意是其应有之义① 宋方青、宋尧玺：《论我国公众有序参与立法的模式与实现路径》载《法制与社会发展》2012 年第 6 期。

一、公民参与立法面临的现实困境及其原因分析（一）公民参与立法面临的现实困境 现代立法的权威来源于民主，而民主的实质是参与现代 社会是参与社会”②法治秩序的形成与发展必然需要活跃的社 会成员参与法律，实现及维护自身权利而立法的一个重要任 务，就是广泛且民主地集中人民意志，全面且衡平兼顾地体现 不同社会群体、阶层的利益这一方面有赖于立法者以政治精 英的民主精神和草根意识的群众方法集思广益；另一方面更取 决于公民对立法的广泛参与民主立法主要是保障公民通过多种途径参与立法活动，如 采取听证会、座谈会、论证会、网络听证、立法调研等形式使 公众参与到立法过程近年来，我国也尝试了上述民主立法实 践，立法机关与公民展开了双向沟通与协商：一方面，立法机 关在立法过程中集思广益，充分倾听、尊重、吸纳民意；另一 方面，公民在参与立法过程中，部分地表达了自己的利益诉求 从最终表决通过的法律文本看，公民的参与对立法的最终结果 确实产生了积极有效的影响 ③立法活动原本就是双向的，即立法机关和公民之间理性有 序的协作然而，在公民参与立法的过程中却存在如下问题： 第一，激情式参与许多情形下，公民参与立法不是出于自身② 转引自【日】蒲岛郁夫《政治参与》解莉莉译，经济日报出版社，1989年版第41页。

③ 以近年来倍受公民关注的提高个税起征点案为例， 2011年4月，《个人所得税法修正案（草案）》 面向社会公开征求意见，共收到意见23 万余条，创全国人大立法史上单项立法征求意见数之最 其中， 83%的公民希望提高个税起征点，改革原有税率结构，以降低中低收入者税收负担，促进 收入分配公平和社会公正同年6月30日，全国人大常委会表决通过该修正案，个税起征点由 现行2000元提高至3500元，税率结构由9级调整为7级，取消了15%和 40%两档税率，将最低 的一档税率由 5% 降为 3%参见人民网中国人大新闻：“个税起征点为何要提高到 3500 元”， 部分公民在立法的网络参与中的相互谩骂、攻击即是如此第 二，消极式参与虽然我国的民主立法实践中，各级立法机关 已逐步实行开门立法广集民意，但是其中更多的是在立法机关 主导下的官控式的自上而下的制度安排，“部分立法机关威权有 余、理性不足、垄断立法话语权、表达权，注重形式，未尽实 质，未能给公民提供充足的参与表达渠道和机会，并且在多元 利益间产生冲突时缺乏有序的利益协调机制”④这样的制度安 排直接导致公民参与立法的热情降低，从本应的积极主张权利 和利益发声异化为消极应付。

第三，形式性参与部分公民的 法律意识、秩序意识、公民意识和参与能力不足，客观上在参 与的有序性方面未能达到自觉、自愿、自律参与的要求这些 问题并非孤立产生，需要将其置于传统观念和立法制度中予以 考察、审视二）公民参与立法面临现实困境的原因分析 中国传统社会专制主义统治模式与儒家伦理文化的耦合， 造成公民法律参与的阙如与法治的缺失传统观念是制度形成 的重要渊源，同时也是制度实践的重负我国传统社会形成了 以国家、权力为本位的价值观念，自上而下普遍忽视个体的权 利和利益，权利意识淡薄、虚化，权利的保护途径与机制几近 空白受传统观念影响，当代立法制度仍然部分地存在着国家 主义的迷思与羁绊主要表现为：第一，在制度设计方面，立法机关与公民角色的定位以及酥方青、宋尧玺：《论我国公众有序参与立法的模式与实现路径》载《法制与社会发展》2012 年第 6 期权力（权利） 配置存在不当之处以地方立法实践为例，公民参 与立法几乎都处于完全被动地位从现行的法律规定和立法实 践来看，我国地方立法的体制从本质上讲是由地方人大常委会 和政府主导的体制，公民处于该体制的边缘地带如地方立法 听证制度从是否采取听证、如何听证、听证的议题与内容、听 证的主持人、听证参与人的确定等皆由地方人大常委会或人民 政府决定和预设，基本上没有给公民提供主动、自愿参与的制 度选择。

这实际上是通过控制立法过程进而“预定”了立法结 果⑤第二，在制度实践方面，部门利益法制化、制度化问题是 制约公民有序参与立法的主要障碍之一现代立法本应是公民 与享有立法权的机关之间、公民之间就公共（多元）利益进行 平等、有序博弈的结果，但是在实践中却时常转化为部分享有 立法权的机关垄断立法权，将本部门利益披上法律的“合法” 外衣，与其他部门争利公共利益被部分享有立法权的机关裹 挟，并通过立法的制度化形式进一步固化既有利益格局，而公 民作为公共利益的承担者却被排斥在这一利益格局之外，无法 获得有序参与利益表达、进而参与利益分配的机会和渠道 ⑥二、公民有序参与立法的路径选择 我国目前正处于社会转型的关键期，社会转型问题的总体 性和复杂性使得公权力推进社会转型具有必要性，由此而来的 问题是如何使规制公权力的行使，以避免其与市场或私人利益⑤ 宋方青、宋尧玺：《论我国公众有序参与立法的模式与实现路径》载《法制与社会发展》2012 年第 6 期⑥ 宋方青、宋尧玺：《论我国公众有序参与立法的模式与实现路径》载《法制与社会发展》2012 年第 6 期结盟走向权力异化的危机这就需要建立法治框架内的民主制 度作为制约机制。

公民是法治秩序中“微观层次上的行为主体” ⑦法治秩序的运行与发展是以公民参与法律为支撑的由此，中 国公民有序参与立法应当以立法机关理性引导和公民自觉、自 愿、自律参与相结合的有序协作为指向这就涉及到两方面的 问题：一是立法机关应当如何进行引导，以利于公民在参与立 法的过程中充分表达自身的利益诉求；二是公民自身应当如何 行为，才能有序参与国家立法活动，以实现立法均衡多元利益 的目的首先，立法机关在立法过程中应理性引导公民参与立法 第一，在制度供给方面，立法机关应制定科学的公民参与立法 的程序和决策规则，保障多元利益格局中的每一利益相关者均 能拥有平等的利益表达机会和改善机会；第二，在保障参与秩 序方面，立法机关要通过立法程序的设置引导公民依法有序参 与立法过程；第三，在做出理性回应方面，立法机关应当以信 息对称为原则，以公共利益为依据，对公民提出的问题做出真 实、合理的说明和反馈，不能敷衍、漠视公民的合理诉求，或 者为维护部门利益顾左右而言他 ⑧其次，公民应当自觉、自愿、自律参与立法这是公民参 与立法的理想状态公民首先应具有参与的热情和意愿，出于 自己的权利义务认知和社会责任感，积极主张自己群体的权利 与利益。

公民还应具有法律意识、秩序意识，理性、文明、平 和地遵守法律和程序规则，有序参与利益表达、利益分配的立⑦ 李泽：《公民参与法律推动法治秩序的运行》，载《法学与实践》2009年第1期⑧ 宋方青、宋尧玺：《论我国公众有序参与立法的模式与实现路径》载《法制与社会发展》2012 年第 6 期三、拓展公民有序参与立法的实现途径 （一）尽快健全立法信息公开制度信息是行动的前提民主过程中公民要实现实质性参与， 必须首先充分获知相关的信息，否则，必将使公民参与陷入困 境众所周知，立法过程在实质上就是利益的分配和平衡的过 程⑨如若公民对立法内容、立法过程全然无知，只能被动接受 既有的利益分配格局，这显然违背人民主权的基本法治精神 因此，公民有权了解相关的立法背景、立法宗旨、立法内容等 基本信息完善立法信息公开制度促进公民有序参与，应该在程序的 设置与运作中注意以下问题： 首先，应充分利用报刊、电视、 网络等方式将立法过程的每个阶段所产生的问题、争议都传达 给公民，使公民能及时、准确地了解立法动态；其次，将规范 性法律文件的草案、说明、背景资料和立法过程中的会议记录 及时公开，确保公民全面获取立法相关信息；最后，立法机关 要认真分析研究各方建议，并将吸纳的情况向社会反馈，以调 动公民参与立法的积极性。

对于未被采纳的建议，应作出相应 说明，以保护公民参与立法的积极性二）完善立法听证制度首先，应当扩大听证的范围，并将之具体化，以制度的形 式固定下来；其次，应当完善立法听证参加人的遴选机制，听 证参加人的参与程度直接关系到立法听证效果的好坏，因此合 理确定听证参加人在立法听证程序中具有重要意义；再次，应⑨ 李店标：《立法公开与公民权利保障》，载《大庆师范学院学报》2012年第2期当确保立法利害关系人成为听证会参与人员，并能够平等、充 分表达其意见立法机关应当对这些意见予以认真、合理的回 应，并体现在最终的决策中，将“倾听”和“论证”统一起来 才是听证会的应有之义；最后，应保证立法听证笔录的实际效 力，这是立法听证制度能否真正发挥作用的关键⑩（三）建立立法效果评估制度 立法效果评估也称为立法后评估，是指具有地方性法规、 政府规章制定权的国家机关或者由其委托的主体，按照一定的 评估程序，对地方性法规、政府规章的合法性、合理性、实效 性、协调性等指标进行评价，并提出完善法规、规章建议的活 动它实际上是对法律实效的分析和评价制度，是立法结果保 持动态和开放的体现，是立法过程的后续和延伸立法机关在 组织立法后应建立评估小组，公开听取相关公民对法律实施效 果的意见和评价，立足法律法规实施中反映出的问题，逆向检 验所设置条文的合法性、合理性，及时修正法律法规。

参考文献1、宋方青、宋尧玺：《论我国公众有序参与立法的模式与 实现路径》，载《法制与社会发展》2012 年第6期2、【日】蒲岛郁夫《政治参与》，解莉莉译，经济日报出 版社，1989 年版第41页3、李店标：《立法公开与公民权利保障》，载《大庆师范 学院学报》2012 年第2期Q宋方青、宋尧玺：《论我国公众有序参与立法的模式与实现路径》载《法制与社会发展》2012 年第 6 期。