我国政府环境绩效评估的实施困境及对策研究.docx

          我国政府环境绩效评估的实施困境及对策研究                    卢智增（桂林理工大学，广西桂林541004）摘要：开展政府环境绩效评估，有利于增强政府生态意识，改善政府形象，推进环保事业，扩大公众环保参与然而，在政府环境绩效评估的实施过程中，存在着理论基础研究薄弱，现实引导力不足，对环境绩效管理认识不足，环保意识不强，缺乏环境绩效评估的法律保障和政策指导，缺乏环境绩效评估的监督机制，评估主体单一，社会参与不足等问题为此，要加强环境绩效评估的基础理论研究，树立正确的政绩观，增强生态文明意识，加强环境绩效评估立法，建立科学的监督反馈机制和责任追究机制，学习国外先进经验，自主研发环保评估技术，多渠道宣传环境科学知识，扩大公民环境参与关键词：生态文明；环境管理；政府环境绩效评估；完善路径F205 ：A ：1004-1494（2015）01-0093-05基金项目：国家社科基金一般项目《西部民族地区政府生态责任追究机制研究》（13BMZ058）、教育部人文社会科学研究西部和边疆地区项目《行政伦理视域下的多元异体问责创新机制研究》（12XJC630001）的阶段性成果。

作者简介：卢智增，男，桂林理工大学人文社会科学学院教授、硕士生导师，华中师范大学政治学研究院博士研究生，主要研究方向为地方治理我国于1994 年发布的《中国21 世纪议程——中国21 世纪人口、环境与发展白皮书》，明确提出可持续发展战略改革开放30 多年来，我国经济得到迅猛发展，人民生活有了显著进步，但随之带来生态环境的不断恶化，生态资源的日益枯竭，自然资源的补充越来越跟不上经济的发展，严重影响了社会经济的可持续发展因此，如何按照党的十八大关于建设生态文明的要求，在发展经济的同时做到与自然和谐相处，成为政府、学者、老百姓的重要议题，人们迫切希望政府履行生态职能，有效规范政府行为，加强生态管理，提高生态环境质量，建设环境友好型社会而开展政府环境绩效评估便是其中最重要的一环，它是检验政府环境管理效果的重要指标，是领导干部政绩考核的重要内容，是加强环境治理的必然趋势一、我国政府环境绩效评估的含义及意义（一）政府环境绩效评估的含义政府环境绩效评估也可以称为绿色绩效评估、生态治理政绩评估，或者绿色GDP 考核，它是指为了保护环境和维护公共环境利益，采取多种方式和手段，对政府环境管理行为所达到的效果进行比较分析和评价，对环境投入、产出实施监督与评价，对领导干部在任期内取得的生态环境改善、生态资源合理规划开发及环境污染防治等工作实绩的考核评估。

通过环境绩效评估，核对、检验环境管理活动中的资金流向、环保计划的实施、环保目标的实现是否与预期的一致，是否出现环境违纪违法行为，比如环保资金的不拨、少拨、延迟拨付、甚至被挪作他用或者被贪污等环境绩效评估作为一种有效的环境管理工具，已被各国广泛运用二）政府环境绩效评估的意义环境问题也是一个国家在国际舞台上综合实力的重要体现改革开放以来，我国综合国力翻倍增长，但也产生了较为严重的环境问题，影响了我国生态文明建设因此，国家要推进生态文明建设，需要调整政府官员的考核结构，引入绿色GDP 概念，进行生态环境评估及考核作为传统GDP 考核的有效补充，生态环境评估及考核对保持生态环境平衡，加强环境治理，促进生态社会进步具有重大战略意义1. 有利于增强政府生态意识通过环境绩效评估，有利于转换政府治理理念，转变政府生态职能，使政府管理从传统的GDP 主义中跳出来，增强政府生态意识，实现“全能政府”向“有限政府”、“管制政府”向“服务政府”的转变，为经济和社会发展提供良好的生态环境，切实维护好公民的环境利益，推动生态文明建设和“美丽中国”的实现2. 有利于改善政府形象环境绩效评估是政府改善其在民众心目中形象的重要途径。

政府是环保政策的制定者和执行者，政府对环境保护的态度决定了生态文明建设的快慢和生态环境的好坏政府环境绩效评估不仅需要政府自身的努力，更需要得到社会组织和广大人民群众的积极参与通过环境绩效评估，可以加强对政府进行生态文明建设的监督，督促其制定出科学合理的环境决策，虚心接受广大人民群众的环境诉求，从而有效改善政府形象3[来自wWw.lW5u.Com]. 有利于推进环保事业开展环境绩效评估能确保我国环保事业的有效进行通过环境绩效评估，可以对政府关于环境保护的决策行为进行检验，通过对比与检测，及时发现政府及企业在经济活动过程中出现的环境问题，并且可以利用头脑风暴法和专家法进行风险评估，提出相应的解决方案，为推动环保事业提供政策依据研究表明，1998 年至2007 年期间，在我国工业废弃物的年均增长率中，工业废水为2.37%，工业固体废物为9.12%，工业废气为13.81%，生活污水为5.28%而引入环境绩效评估以后，2010 年我国单位国内生产总值能耗比2005 年累计下降19%，相当于节约6.3 亿吨标准煤、少排放二氧化碳14.6 亿吨以上十一五”期间中国以能源消费年均6.6%的增长支撑了国民经济年均11.2%的增速［1］。

4. 有利于激发公众的环境参与热情政府环境绩效评估必须以公众满意度为主要评价标准，这样可以使广大民众及时、全面地了解我国的环境现状，增强环保意识，减少资源浪费和环境污染，提高资源的有效利用同时，在环境绩效评估中，通过民众意见反馈，可以加强政府与民众之间的沟通，激发民众的环境参与热情，有利于政府环境工作实现由“暗箱操作”向“阳光行政”的转变，形成环境治理合力，促进生态文明的实现三）政府环境绩效评估的标准20 世纪80 年代，英国学者提出政府绩效评估“3E”标准，即经济性（Economy）、效率性（Efficiency）和效果性（Effectiveness）随着理论研究的发展，相关学者增加了公平性（Equity）和环境性（Environment）两个标准，将绩效评估标准扩展为“5E”环境绩效评估的目的就是为了促进经济、社会等方面与环境和谐发展，公平性逐渐成为各国环境绩效评估的主要考虑因素，围绕其展开的评估活动不断增多目前，世界各国都在遵循这个评价标准，将“5E”作为环境绩效评估的重要标准二、政府环境绩效评估的实施现状及困境1996 年，我国环境绩效观念已经开始萌芽，当年8 月，国务院颁布了《国务院关于环境保护若干问题的决定》，要求地方官员要对辖区的环境质量负责。

2004 年，随着领导干部政绩考核指标体系建立起来，我国开始探索建立符合国情的“绿色GDP”体系，党中央先后在海南、重庆等省市开展环境绩效评估试点，将环保法律法规执行、污染排放强度、环境质量变化、公众满意程度等四项指标纳入地方政府官员政绩考核体系之中十七大报告首次提出生态文明理念以后，由试点省市带动的环境绩效评估考核体系在全国推广开来，地方政府开始重视生态文明建设，根据各地特点，建立符合本地发展需要的环境绩效评估标准如2011 年8 月7 日，南京市正式宣布对辖区郊县不再进行GDP 考核，而实行分类考核，考核指标中突出强调”民生”和”生态”，不再追求“GDP总量和速度”特别是十八大提出建设“美丽中国”以后，我国地方政府日益加强“五位一体”建设，更加强调“绿色GDP”发展但是，由于我国过去长期过分注重经济建设，忽略生态文明建设，导致环境绩效评估的实施存在一定的困境一）理论基础研究薄弱，现实引导力不足我国关于政府环境绩效评估的理论研究起步晚、时间短，虽然在其内容和形式上都取得了一定的进步，但我国政府环境绩效评估尚未全面推开，很多地方仍然采用较为传统的单方面人员环境考核方式，或者以GDP 替代环境绩效评估，形式主义替代实干精神，缺乏科学性。

而且我国政府环境绩效评估的理论基础较为薄弱，观念相对落后，理论对实践的引导力度不够，影响了环境绩效评估的开展二）对环境绩效管理认识不足，环保意识不强尽管党中央高度重视生态文明建设，对环境保护作出了具体部署，但由于“路径依赖”使然，一些地方政府仍热衷于追求GDP 而疏于环境保护，导致经济建设、社会发展和环境保护三者发展不协调，有的地方官员甚至为了增加经济绩效，迎合上级领导搞形象工程，忽略公共环境利益，阻碍环境绩效评估进程，影响环境绩效评估结果中国环境文化促进会于2007 年公布了我国首个环保指数——中国公众环保民生指数，认为我国公众的环保意识、环保行为均不合格环保意识总体得分为57.05 分，环保行为得分为55.17 分［2］这说明了我国行政官员及公众的环保意识并不强烈，没有完全融入当前的环境社会中，对于我国甚至全球当前的环境状况了解不深入，思想高度不达标，环保行动上欠缺随着生态文明建设的推进，虽然各地方政府相继取消GDP 论英雄的考核方式，加大了生态考核指标比重但是，在地方政府年度考核体系中，生态考核仅仅是地方政府考核标准中的一个局部问题，没有得到足够的重视，一般只是放在经济社会发展类别下的一个考核指标，导致领导干部绿色行政在总体发展中的地位弱化，不能完全控制生态环境破坏行为。

三）缺乏环境绩效评估的法律保障和政策指导虽然近年来我国相继修改、颁布了《公务员法》、《环境保护法》等相关法律，制定了一系列环保措施及政府官员绩效考核规定，但是，目前尚未建立关于政府环境绩效评估的法律体系，没有专门的立法推动环境绩效评估，环境绩效管理更多地还停留在理念层面，没有上升到立法的高度，导致环境绩效评估既没有法律保障，也没有权威性的政策指导，环境绩效管理活动持续性不强，评估的广度和深度不够，容易出现偏颇和错误四）缺乏环境绩效评估的监督机制由于政府部门之间存在相互交叉、权责不清的现象，目前我国政府的环境绩效评估尚未形成行之有效的监督机制，既缺乏政府部门内部的自我监督和约束，也没有形成部门与部门间的相互监督，尤其没有建立外部监督机制，即民间监督，导致政府环境绩效评估行为更具随意性，各部门之间相互推诿、扯皮，积极性不高，工作效率低下，给环境绩效评估带来阻力，严重影响了环境绩效评估的效果五）评估技术滞后，评估方法单一由于环境绩效评估指标在不同地区因自然环境、地理因素、经济发展水平、生态环境现状等有很大的差异性，各地方不可能按照进行生态考核指标设置，地方政府在制定本辖区环境绩效评估指标时往往没有按照统一的标准进行，有时候甚至于降低标准，以实现评估结果优良的假象。

而且，由于我国环境绩效评估过多强调中国国情，对世界各国开展环境评估的先进经验借鉴不足，在评估过程中，评估技术研发跟不上评估需求，在评估中容易出现信息失真，从而影响评估结果的客观公正性加之评估方法上过于单一，评估指标设立不科学，评估范围狭窄，评估过程中没有充分考虑东部、中部、西部和南方、北方各地不同的环境情况，定性分析与定量分析也未能做到有机结合，这也影响了评估的效果六）评估主体单一，社会参与不足进行政府环境绩效评估的最终目的是为了保护生态环境，维护广大人民群众的利益，但是，由于评估指标设置存在考核人和被考核人为同一主体的弊端，评估主体过多集中在政府官员身上，社会参与不足，民间组织和广大群众力量薄弱，环境参与热情不高，导致政府过多封闭环境信息，环境信息不透明，不公开，民众对环境信息了解不充分，一定程度上容忍了政府的环境不作为，影响了环境绩效评估的效果，影响了公共环境利益三、完善政府环境绩效评估的有效路径（一）加强环境绩效评估的基础理论研究理论是行动的先导环境绩效评估理论决定实际评估工作，直接影响评估过程及结果一个相对完备的理论体系可以为我们的环境绩效评估提供正确的思路和方法因此，我们要加大人财物的投入，遵循客观的经济规律与自然规律，加强环境绩效评估的理论研究，论证环境绩效评估的科学性、可行性，确立环境绩效评估的目标，探讨环境绩效评估的原则和方法，制定环境绩。