英国社会救助立法的嬗变及其启示.doc

英国社会救助立法的嫗变及其启示杨思斌内容摘要：英国社会救助立法经历了传统的社会救济立法和现代社会救助立 法两大阶段，其立法体现了以下规律：立法先行是社会救助制度建立的必要条件； 国家责任是社会救助制度的基本原则；立法理念经历了从道义到权利的转变；法 律的调整对象具有综合性;社会救助法是社会保障法的基础树立先进的法理念， 制定高位阶的法律，明确政府责任，选择专门的立法模式，建立城乡一体化的综 合性社会救助制度是我国可以从英国社会救助立法流变规律中获得的启示关 键词：社会救助立法济贫法 社会救助法作者简介：杨思斌，男，安徽金寨人，法学博士，中国人民大学社会保障研 究中心博士后，中国劳动关系学院公共管理系教授，主要从事劳动法和社会保障 法研究社会救助是世界上最古老的社会保障制度，一般认为，它起源于在原始社会 末期出现的基于人类恻隐之心或宗教信仰而对贫困者施以援助的慈善事业英国 是现代社会救助制度的发源地，也是世界上制定社会救助法最早的国家1601 年英国颁布的《伊丽莎白济贫法》，奠定了英国乃至欧美各国社会救助立法的基 础，开创了用立法推进社会保障事业的先例，为世界各国的社会救助立法提供了 宝贵的经验。

梳理英国社会救助立法的产生、发展及其流变的基本规律对我国刚 刚启动的社会救助立法具有重要的理论与实践意义一、英国社会救助立法嫗变的进程依据立法的时代背景、立法理念和制度框架，英国社会救助立法可以划分为 传统的社会救济立法和现代社会救助立法两大阶段)传统的社会救助立法1. 《伊丽沙白济贫法》1601年，英国女王伊丽莎白颁布了世界历史上第一-部《济贫法》(史称I口《济贫法》)《济贫法》的主要内容包括：(1)建立教区贫民监督官和教区 济贫委员会；(2)为冇劳动能力的人捉供劳动场所；(3)资助老人、盲人等丧 失了劳动能力的人，由贫民救济院收养他们，或者施以院外救济；(4)建立贫 民教养院、平民习艺所等救助机构，组织穷人和孤儿习艺；(5)从比较富裕的 地区征税补贴贫困地区；(6)提倡父母子女的社会责任法令还规定：“社会 救济的基金以毎户固定缴纳的税款为主，那些不依法缴纳济贫税者将遭受牢狱之 灾⑴《济贫法》颁布后，英国政府又陆续颁布法令，对济贫制度进行了补充， 形成比较系统的济贫模式，在17——18世纪的英国济贫事业中发挥了重耍作用《济贫法》的颁布具有深远的历史意义：第一，该法通过立法的形式确立了 国家采取积极手段对贫民进行救济的责任，国家应该为贫休I者提供救助以保障其 最基本的生存权利。

该部法律的颁布，埋下了未来社会保障制度的种子，也标志 着西方社会救助制度的初步形成第二，该法稳定了社会救助资金的来源，特别 是有关“从比较富裕的地区征税补贴贫困地区”的规定可以看作是现代转移支付 制度的雏形，反映了国家干预国民收入再分配的经济关系《济贫法》产生于一个以农业经济为主体的社会之中，具有明显的吋代局限: 第一，《济贫法》带有强迫劳动和限制贫民人身自由的特点，贫困者接受救济, 往往以失去公民权利为代价由于事岀被迫，故该法律对穷人冇不少歧视政策， 如该法规定凡接受济贫法救济的穷人，则同时也失去了公民权利，名为济贫，实 则带有惩贫性质⑵第二，济贫制度具有很强的地方性，经费曲地方筹措，接 受救济的人只限于当地的居民，甚至有一 •些规定要求被救济者要在当地居住满三 年才能享受待遇第三，济贫官因为无法掌握贫民的具休情况，无法做到准确救 助2. 《斯宾汉姆法》18世纪下半叶，工业革命的开始使英国再次面临严重的社会问题1795年， 英国颁布了《斯宾汉姆法》法令，该法令承认，“在口前的状态下，穷人的确需 要得到比过去更进一步的补助”⑶该法的核心内容是按照食品这一基本生活资 料价格的高低来确定人们的最低生活费用标准。

该法颁布后，英国社会救助制度 发生了一些变化第一，该法对《伊丽沙口济贫法》时代片面强调院内救济的做 法进行了矫正，它把济贫的范围扩大到有人工作的贫穷家庭，建立了i种更为广 泛的户外救济制度，使低收入者可以通过享受补贴的方式领取院外救济，得到最 低限度的生活保障;第二，它透露出社会救助的标准——最低生活保障线的思想, 开始把社会救助与基本生活费用的高低联系起来第三，该法案体现了社会救助 的普遍性原则，“每个贫穷而勤劳的人”都有权获得救助《斯宾汉姆法》的实施，在一定程度上缓解了英国的社会贫困状况，但是, 该法案也有它的弊端：一是该法的宗旨和I口《济贫法》相同，都是维持门的社会 秩序，阻止劳动力的流动，只是其手法上采取的不是强制，而是恩赐；二是该法 案对济贫范围的扩大导致了济贫税的猛增，使得纳税人难以承受三是对于那些 收入刚刚高丁•救助标准的人极不公平，他们缴纳济贫税后的实际收入甚至会低于 受救助者，不利于提高民众的劳动积极性3. 新《济贫法》面对社会救助制度存在的种种问题，1832年，英国国王威廉四世下令成立 “济贫行政与实施委员会”，负责对全国的济贫状况进行调查1834年，英国 议会根据调杳委员会的报告，通过了《济贫法》修正案（又称新济贫法）。

新《济 贫法》彻底否定了斯宾汉姆法的户外救济方法，宣布停止向济贫院以外的穷人发 放救济金，强迫他们重新冋到习艺所去新《济贫法》实施后，英国贫民的悲惨 境遇并没有得到改善，他们想要达到救助，就必须以丧失个人声誉、人身自由和 政治权利为代价因此，当时冇些贫民宁可饿死，也不肯入院接受救济⑸然而， 新《济贫法》创立了第一个全国性的行政机构——济贫委员会，将济贫曲分散变 为集中，克服了地方济贫管理腐败和不称职的局限，为在全国范围内建立统一的 社会救助制度奠定了基础新《济贫法》奠定了现代社会救助立法的基础，使 社会保障脱离了其狭隘性而走上了国家化和社会化的道路，形成了以政府直接管 理社会保障事业的传统，并成为以后欧美各国社会救助立法的典范⑷从本质上说，英国新旧济贫法所奠定的社会救济制度是建立在慈善、施舍、 恩蜴并且与强迫劳动相结合的基础上的，属于传统的社会救济方式尽管如此, 《济贫法》毕竟是通过立法确定济贫事业为政府职责的开端联合国国际劳工组 织在评价《济贫法》时中肯地指出：“中世纪的行会，在它们的会员和家庭生活 处于逆境时提供帮助为此目的，在这些国家确立了使用公共基金的原则，并且 在它们各自范围内建立全面性原则的同时，这些济贫法律还保留着承认公共济贫 责任的历史功绩。

然而，正如某些人所说的，其宗旨在于对实际的饥饿问题作出 反映，把社会动乱缩小到最低限度，从而使问题的尖锐性得到缓和[6]（二）现代社会救助立法随着英国贫困问题的加剧和社会问题的复杂化，新《济贫法》规定的院内救 济的办法根木无法解决越来越多的社会问题随着社会贫困观的出现，废除济贫 法，建立更科学、更人道的社会救助制度已经成为一种趋势1908年，英国颁 布了《老年年金法》，规定政府冇责任为年满70周岁冃收入低于一定水平的老 年人提供生活保障1909年，英国皇家济贫法和救济事业调杳委员会的报告最 早提出了 “公共援助”这一新概念，主张彻底废除以惩戒穷人为主要目的的《济 贫法》，代之以合乎人道主义精神的公共援助公共援助”一•词以后又衍生 岀“社会救助” 一词，两者基本可以相互代用）1911年，英国颁布了《失业 保险与健康保险法》，对健康保险和失业保险作了法律规定1925年颁布了《寡 妇孤儿及老年年金法》，对因经济危机而造成的失业人口和其所赡养的人口的生 活保障进行规定1933年，英国成立了失业保险法定委员会和失业救济管理局， 分别负责失业保险和失业救济1934年，英国通过新的《失业法》，该法令将 t期失业的情况从社会保险计划中分离岀来单独给予救济。

这些法律规定，已经 突破了济贫法时代“院内救济”的局限，体现岀了保障公民生存权的国家责任特 点第二次世界人战后，随着以社会保险为核心的新型社会保障制度在英国的逐 步建立，英国的社会救助法律开始被纳入社会保障法的整体框架中发展被称为 “福利国家之父”的贝弟里奇教授，提出了一整套对英国公民均适用的福利国家 指导原则，捉出国家对于每个公民“从摇篮到坟墓”的一切生活与危险都给予安 全保障，建立全面广泛的福利计划英国政府以贝弗里奇报告为理论依据，建立 更为全面、完整的社会保障制度1944年，英国通过了《国民保险部法》；1945 年通过了《家庭津贴法》；1946年通过了《国民保险法》、《国民工伤保险法》 和《国民健康服务法》这样，以社会保险为核心的新型社会保障制度逐渐在英 国形成然而，社会保险制度的建立并不能取代社会救助制度因为，社会救助 制度可以弥补社会保险制度的不足，它能够覆盖社会保险制度所未能解决的各种 社会问题的受害者于是，1948年英国颁布了《国民救助法》《国民救助法》 对济贫制度有了重大发展，主要是：（1）确定隶属于国民保险部的国民救济局 为各类社会救济事务管理机构，将无能力参加社会保险者，不具备领取社会保险 津贴资格者，以及已经失去了继续领取社会保险津贴资格者界定为救济对象，并 确定了国民救济的具体标准。

2）对于对贫穷的个人所提供的救济支出、地方 政府为贫穷人所提供的住所和其他服务、与国民救济制度相关的各种支出，均有 立法机构——议会批准的拨款承担3）国民救济在实施过程中需要对中请者 进行家庭收入状况调查《国民救助法》在英国社会保障法制史上具有里程碑的 意义它标志着在英国实施了 350多年的《济贫法》退出历史舞台和现代社会救 助制度在英国的诞生自此，英国的社会救助制度被纳入现代社会保障的制度框 架二、英国社会救助立法嫗变的基本规律英国社会救助立法历经三百多年的变迁，最终与社会保险法等共同形成了非 常完备的社会保障制度，对保障国民的基木人权，调节收入分配，缓和社会矛盾， 维护社会秩序，实现社会的公平正义起到了重要的作用透视英国社会救助立法 的丿力史，可以看出英国社会救助立法的基本规律一）立法先行是社会救助制度建立的必要条件英国社会救助制度的建立、发展和完善无一不是以立法的先行为前提的英 国的每一项社会救济都是有法可依的，社会救助制度建立的过程就是一个不断完 善法律的过程，而英国公民的社会救助权利的实现正是社会救助法律实施的结果 先立法、后实施，是英国社会救助法律制度演变的基本轨迹英国的社会救助史， 实质上就是一部社会救助法制史。

社会救助实质上是国家凭借公权力干预收入分 配关系的制度，必须通过国家的立法才能得到冇效的实施，法律在社会救助制度 的建立过程中具有无法替代的功能国家责任是社会救助制度的基本原则《济贫法》的颁布标志着国家济贫制度的产生，即由国家通过立法盲接管理 或兴办慈善事业，承担救贫济困的责任,社会救助个人责任开始向国家责任转变 新《济贫法》创立了第一个全国性的济贫委员会，在全国范围内统一实施社会救 助制度，国家被推进了承担社会保障责任的历史阶段1948年《国民救助法》 的实施则标志着英国现代社会救助制度的正式确立，自此，国家一直全而承担对 社会贫困着的社会救助的责任包括财政责任、实施责任和管理监督责任等，国家 责任成为社会救助制度的基本原则而不再发生反复与摇摆，社会救助成为政府的 重要职能和政府存在合法性的基础，国家对社会救助承担责任成为社会救助制度 的基本原则三） 立法理念经历了从道义到权利的转变英国新III济贫法时期的主流社会思潮认为贫困是由于个人原因造成的，是一 种罪恶，相应的社会救济立法是出于一•种道义,更多的是出于惩戒与矫治的性质 新《济贫法》甚至明确规定，接受救济的贫民必须以丧失个人尊严、自由与政治 权利为代价。

新旧济贫法虽然有“法”之名，却没有现代法律所蕴涵的人权保障 与公平正义等价值随着工业社会的发展，人们对贫困的看法发生了根本转变, 贫困不在被认为是一种罪恶，而是一种不幸，这种不幸的后杲应该由社会承担, 包括社。