探究新常态下的国家审计变革与发展.doc

探究新常态下的国家审计变革与发展=“news_bd”> 　　自1983 年国家恢复审计制度至21 世纪初，我国审计机关主要扮演着查账的角色，审计事业在探索与实践中不断发展2003 年，审计结果公告制度的推出催生了社会瞩目的审计风暴2008年，刘家义审计长提出了审计是国家经济、社会健康运行的‘免疫系统’这一重要论断，并指出审计工作的重点是揭示重大体制性障碍，关键在于完善制度2011 年，刘家义审计长进一步明确了审计的本质，即审计在本质上是内生于国家治理这个大系统中的一个免疫系统，而预防、揭示和抵御功能是该免疫系统的主要功能国家治理的需求、目标和模式决定了国家审计的产生、方向及制度作为国家治理系统的重要组成部分，国家审计在不同时期和历史阶段的功能、责任和使命因国家治理的需求、目标和模式不同而各异随后，刘家义审计长提出了国家审计是国家治理的基石与重要保障这一新的科学定位，从而把国家审计的作用范围扩展到经济社会运行、国家安全等领域，把审计的视野功能提升至国家治理层面，将国家审计揭示问题、预防风险及完善制度的功能融为一体，这对促进经济社会健康运行、实现国家良治具有极为重要的指导意义。

　　当前，国内外环境复杂多变，随着全面深化改革的协同推进与依法治国战略的全面实施，我国国家治理诸多领域都得到了新发展，这也对国家审计提出了新要求十八大以来，调结构、转方式、稳增长成为我国经济社会发展的主题国家审计在维护经济秩序、监督制约公共权力运行、惩治贪腐以及推进国家经济社会健康稳定发展中都发挥了极其重要的作用党的十八届三中全会提出了国家治理体系和国家治理能力现代化、完善和发展中国特色社会主义制度的全面深化改革总目标这不仅表明我国的治国理政已步入一个崭新的发展阶段，而且意味着国家治理环境将更加复杂多变，治理风险会进一步加大，国家审计面临的挑战也将更加严峻党的十八届四中全会进一步提出了对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖的总体要求《国务院关于加强审计工作的意见》也强调要推进审计监督全覆盖为了适应国家治理方式的新变化和新要求，国家审计出现了环境审计、领导干部自然资源资产离任审计等新的审计工作内容党的十八届五中全会通过的十三五规划建议中指出，破解发展难题，厚植发展优势，必须牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念在2015 年11 月10 日召开的中央财经领导小组第十一次会议上，习近平总书记进一步强调要在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率，增强经济持续增长动力，推进我国社会生产力水平实现整体跃升。

然而，在我国审计工作实践中，当前的审计制度本身依然存在一些阻碍稳增长、调结构、转方式等政策措施顺利落实的因素，比如审计覆盖范围仅限于财政收支领域、审计结果公告受制于政府的主观意愿、审计人员职业化水平不高、知识结构单一、审计工作的独立性依然不强等2015 年12 月8 日，中办、国办印发了《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》，这为进一步完善审计制度、加大审计力度、创新审计方式、提高审计效率提供了重要的制度保障　　随着国家全面深化改革与创新发展，国家审计必须主动适应国家治理的新动向和新变化，在理念观念、功能作用、范围重点、方式方法等方面均需突破原有限制，朝着价值理性审计、建设服务型审计、数字信息化审计、公权力全覆盖审计的方向积极变革与创新发展，着力推进国家审计与国家治理各领域的相互渗透与融合，通过审计革命确保经济社会健康稳定运行，进而推动实现国家良治　　一、国家审计理念观念的变革与发展: 从工具理性审计迈向价值理性审计　　马克斯韦伯关于合理性的相关理论认为，工具理性是指追求功利系个体行动的主要动机，理性使行动者达到自己的预期目的，因而行动者纯粹是从效果最大化视角考虑问题，而漠视人的情感和精神价值。

价值理性则强调通过纯正的动机和正确的手段来实现想要达到的目的，相信一定行为的无条件价值两种不同的理性观产生了两种不同的审计观，相应形成了工具理性审计和价值理性审计工具理性审计下，业绩考核与激励导向均以数字化和量化作为表征，对审计事项进行评判这使得审计人员把审计工具和手段当成目标去追求，片面追求查出大案要案以及违规金额的数量于是，审计目标成了工具与手段，审计工作变成了主要审查会计资料这不仅使审计工作的效率和效果大大降低，也使审计工作更多地脱离经济发展的现实需要和人民群众的根本诉求，不利于有效发挥审计在预防和化解风险、推进经济社会健康稳定运行中的作用　　价值理性审计下，技术理性与目的理性达到协调统一价值理性审计理念的核心在于以人为本，重点关注社会民生、环境问题及公民权利，坚持一切审计活动都是为人的全面发展、经济社会的有序运行及国家安全服务，追求人与自然、人与社会、人与人和谐共生的理想状态价值理性审计理念下，不合时宜的审计规制能够得到及时的修正与完善，审计价值的主导思想更加符合人与社会的发展方向党的十八届五中全会通过的十三五规划指出，如期实现全面建成小康社会奋斗目标，推动经济社会持续健康发展，必须坚持以人为本的发展思想，把增进人民福祉、促进人的全面发展作为发展的出发点和落脚点。

　　因此，国家审计理念观念变革和发展的核心是从工具理性审计迈向价值理性审计这一视野下的观测重点主要是由管理型审计迈向治理型审计，由封闭性审计迈向开放性审计　　( 一) 由管理型审计迈向治理型审计　　基于管理与治理在观念形态、运作机制上的区别及其与工具理性、价值理性两者间的相互勾连，从工具理性审计迈向价值理性审计，首要之处在于由管理型审计迈向治理型审计，其核心在于将传统的国家审计理念观念由作为政府管理手段的审计监督变革为作为国家治理基石的审计监督，实现结果审计与过程审计、需求侧审计与供给侧审计的相互结合和兼顾　　1. 从政府管理手段的审计监督迈向国家治理基石的审计监督　　从管理型审计迈向治理型审计，意味着国家审计兼具工具性价值和目的性价值，国家审计监督是工具性价值和目的性价值的统一　　作为国家政治制度体系的重要组成部分，国家审计和国家治理具有紧密的内在互动机理和双向互动关系，国家治理是国家审计的本质与目的，国家审计是国家治理的产物和手段，也是推进国家良治的重要制度保障　　管理模式下的政府开始以公共利益代表者的身份出现，国家审计因政府公共责任的产生而发展，国家审计事实上成为权力间制衡的制度安排。

这种制衡主义的国家审计模式摒弃了它赖以产生与发展的价值前提和客观基础，最终造成了对行政权的制约和监督的失控国家审计是依法用权力来监督制约权力的制度安排审计监督作为权力制衡的重要方面，其核心要义是通过监督控制和反馈信息，来维持国家系统的良好运行，从而满足国家治理的需要监督导向的国家审计重在通过对政府预算资金的分配、执行、使用和管理等情况以及政府工作的经济性、效率性及效果性进行审计监督，促进财政支出合规合法，提高行政部门运行效率，进而提升带动行政管辖的各行业、各领域的运行效率　　而以治理为导向的国家审计则以治理的过程、效果评价为核心，在实施审计调查、收集审计证据的同时，进一步提出审计的建设性意见第一，国家审计通过独立、公正地对国家治理各领域经济社会活动的真实性、合法性及有效性进行核查，揭示风险隐患，反映重点问题，并分析体制机制障碍和制度缺陷，进而提出改革体制、完善制度的建议，有效提升国家宏观治理绩效第二，治理导向的国家审计在技术与方法上既传承现有审计模式下的基本方法和理念，也融合当前治理评价中的大数据、计算机与云计算等先进方法，实现技术及手段上的突破和创新，提升国家治理绩效可见，与作为监督体系有机组成部分的审计监督相比，治理导向的审计监督在内容、标准及方式方法上均具有更高的目标和要求。

国家审计立足于国家治理层面，不仅有助于充分发挥预防、揭示和抵御的免疫系统功能，而且能够对治理体系中其他子系统的高效运行提供基石支撑和重要保障　　2. 从结果审计迈向结果审计与过程审计相结合　　从管理型审计迈向治理型审计，在客观上要求既关注国家审计的结果正义，又关注国家审计的过程正义，从而达成国家审计过程正义和结果正义的高度统一　　传统审计工作是在被审计单位业务完成后才进行的事后审计我国的国家审计实践最初是从审计机关对各项财政资金使用后的效果审计开始的绩效审计是国家审计机关开展的一种典型的事后审计绩效审计以国家治理需求和特征为基础，通过加强对政府公共财政收支效果的审计监督，促进政府部门合理有效利用资金，充分发挥公共资金使用效益，促进政府整体效率和诚信水平的提高然而，事后审计仅能够起到客观反映真实情况和揭示存在问题，并对违法违纪行为进行惩戒的作用为排除经济社会运行中各种不当行为的干扰，促进国家治理各项政策能够及时有效地贯彻落实，国家审计不仅需要实施事后审计，而且需要把审计的关口适当前移，将结果审计与过程审计相结合比如，加强对政策执行的全过程动态审计监督，加强对政策执行力度的跟踪审计，从可行性、连续性以及有效性方面对政策执行情况进行全面评估，切实有效推进国家大政方针政策的贯彻实施。

又如，要加强对财政、经济、民生、环境等领域政策措施执行审计，通过发现和分析经济社会等各领域中存在的体制不完善、机制不健全、管理不到位等问题，揭露政策制定、实施中的各类矛盾、风险和隐患，为政府制定有关正确政策发挥决策参考作用　　以环境审计为例，从国内环境审计实践的发展来看，我国的环境审计最初是从国家审计机关对环保资金利用的财务审计、合规性审计及有效性审计开始的随着环境问题的日益严峻及治污迫切性的不断增强，开展环境审计也日趋迫切但这种在出现诸多问题之后所进行的环境审计，虽然可以在一定程度上通过审计的威慑作用，规范环境治理资金使用、完善环境法治、改善环境质量，却已无法有效规避环境污染所造成的巨大损失( 比如雾霾问题愈发严重、因环境污染造成的各类疾病不减反增等) 这就使得环境审计迫切需要从传统的事后审计向包含环境稽查、环境咨询、环境管理体系认证、环境影响评价、环境质量检测及环境问题评估等内容在内的过程审计过渡，从而有效化解环境审计各环节中的各类风险　　需要指出的是，强调过程审计及其与结果审计的结合统一，是为了在彰显审计正义的基础上，最大限度地发挥审计的作用，但这必须建基于对国家审计功能的准确定位上，因为审计绝不可越俎代庖，亦即审计监督既不应缺位，也不可越位。

　　3. 从需求侧审计迈向需求侧审计与供给侧审计相兼顾　　从管理型审计迈向治理型审计，必须彰显以人为本的审计价值理念，国家审计既要主动服务于最大限度地激发社会主体的有效需求，又要主动服务于最大限度地提升满足这种需求的供给能力和供给水平，从而实现需求侧审计与供给侧审计的相互兼顾　　继党的十八届五中全会提出创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念后，在2015 年11 月10 日召开的中央财经领导小组第十一次会议上，习近平总书记进一步强调要在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革供给侧改革的重点在于着力提高供给体系质量和效率，增强经济持续增长动力，推动我国社会生产力水平实现整体跃升供给侧结构性改革体现了我国十三五期间策动经济发展的新的战术安排和政策着力点，是对创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念的进一步明确和细化在新常态下，基于倒逼机制，供给侧改革的效果将直接关系到我国经济转型能否平稳、顺利地进行　　从供给侧管理角度看，为了拉动经济增长，需要着力提高全要素生产率供给侧改革及五大发展新理念必然要求审计对象范围和领域不仅要突破传统财政财务收支审计的局限，而且要扩展到经济、社会、政治、环境和制度等各个方面。

为此，审计要从侧重投资、出口、耐用品消费等总需求管理的需求侧审计，更多地向包含三农、社会保障、节能降耗、人口结构、公共服务均等化、区域协调发展、新型城镇化、创新创业、生态保护等供给管理的供给侧审计倾斜。