试论党政领导干部任期经济责任审计的原则和标准.doc

试论党政领导干部任期经济责任审计的原试论党政领导干部任期经济责任审计的原则和标准则和标准f,(f皋期皋栏目由眉山地区民政局协办试论党政领导干部任期经济责任审计的原则和标准F2{7《党政机关和国有企业领导干部任期经济责任审计》课题组党政领导干部任期经济责任审计(以下简称经济责任审计)是指审计机关根据干部管理监督工作的需要,依据国家法律,法规和有关政策规定,对党政领导干部任职期问应负经济责任的相关经济活动进行核查验证,以证实经济责任的履行程度,并作出客观公正结论的一种监督,评价和鉴证活动.经济责任审计是一种特殊的审计类别.其审计的客体是梭审计人应负经济责任相关的经济活动.其目的是证实梭审领导干部任职期问履行经济责任的程度,遵守财经法纪和个人廉政的情况,加强对党政领导干部的管理和监督,促进顿导干部勤政廉政,为各级党委政府正确使用管理干部提供客观依据.它与传统的财务收支审计,经济效益审计有很大差别.经济责任审计除了具有一般财政财务收支审计的特点外,它既要评定业绩,又要划分责任,还要将问题的责任具体化,对象化,以确定领导干部应承担的顿导责任和直接责任.因此,经济责任审计是一项政策性强,涉及面广,审计风险大,作业要求高.程序较复杂的工作,更为党和国家及社会公众所注目.目前,审计理论界对如何深化经济责任审计工作进行了广泛的探讨和研究,为指导经济责任审计实践起到了积极的作用.但是,在众多的研究范畴中,对经济责任审计应遵循的原则和审计评价所依据的标准两个重要方面的研究还比较薄弱.为此,本文拟就这方面问题进行探讨.一,经济责任审计应遵循的基本原则同其他审计相比,对党政领导干部开展的经济责任审汁,既有共性,又有特殊性.前者决定了此种经跻责任审计必须遵循公认的审计共性原则,后者决定了此种经济责任审计必须遵循此种审计的特殊原则即非共性原则.但是,无论是前一原则,或是后一原则,理论界和实际工作者都有不同的看法.笔者认为:(一)经济责任审计应遵循的公认的审计共性原则,应是审计的基本原则公认的审计原则是在不同社会制度下,组织实施各类审计应遵循的共同性准则.它是人类社会从事数千年审计实践活动的经验积罴和科学总结,并为世界各国审计专家,学者所公认的审计基本准则主要有:1.审计执法主体的独立性原则.独立性原则卵通过立法立规确认审计主体与梭审计者保持独立客现的地位.它包括机构独立行为独立和经济独立三个方面国外有的审计专家学者也有将其概括为精神独立和实质性独立之说.独立审计是国家审计的基本特征,唯其如此,审计的权威和客观公正才能得到保证.经济责任审计的执法主体是国家审计机关.’审计法)第五条规定:审计机关依照法律规定独立行使审计监督权,不受其他行政机关社会团体和个人的干涉.”中办发[1999]20 号文件(县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定)(以下简称’暂行规定))第十五条明确:审计机关依法独立开展颔?16导干部任期经济责任审计工作.因此在实践中,不宜采取和组织人事部门,l 纪检监察部门联台发审计通知,一起审计,共同处理的办法.这样做有违(审针法)之嫌.而且可能加大审计风险.2 审计执法主体的权威性垮 f 则.所谓权威性原则,就是立法,立规确立审计主体依法行使审计监督,鉴证的地位和权力.简言之,即按其赋予审计的职责,授予相应的权力和地位.傲到有职,有责有权且权责相宜.党政领导干部经济责任审计的被审对象是一十部门.一十地区或一个单位的领导干部,如不赋予审计机关履行监督,鉴证的相应权力,要正常组织实施该种审计是难以想像的.(暂行规定)和中共中央近期发布的’深化干部人事制度改革纲要),为经济责任审计权威性的树立起到了一个良好的开端今后如能在审计法,组织人事干部任免等法律法规中予以明确,则更为理想.3 审计报告及其结论的信用性原则.所谓信用性原则,就是通过立法,立规确认审计机关开展审计所出具的审计报告及其结论的有效性.如果审计机关冒很大的风险,耗费人,财钧力及时间,实施经济责任审计后出具的审计报告组织人事等干部管理部门不予信任.不予采纳,或即可信,也可不信,组织实施该种审计也就毫无意义了,也就投有任何审计权威性可言了.当然,如粜审计确有失误,审计结论,处理,建议欠妥,则又另当剐论.4 实事求是,客观公正的原则.实事求是,客观公正原则要求审计查出的问题岱须有充分可靠的审计证据为依据,结论公允.处理处罚引用法规准确无误,建议科学合理.只有做到出具的审计报告及其结论事实清楚,证据充分可靠,运用评判标准无误,建议合规,合理,才能夸人心悦诚服.坚持经济责任审计的实事求是.客观公正性原则,应当破到以下几点:(1)为了防范审计风险.在实施经济责任审计时.应公允地以第三者的立场客观反映审计客体任职期间所在单位财政财务收支及其履行经济责任和义务的情况;不受任何单位和个人的影响.不附带任何主观成份和感情色彩.(2)要全面地分折审计所发现的问题.不能把成绩或问题不加任何分析地简单归结到披审计对象身上,而应当实事求是地全面地分析各种主客观条件和内外因素对被审计者履行经济责任所产生的影响.(3)评价经济责任时,要历史地看问题,不脱离特定的历史条件和环境.不能用现在的政策标准去衡量过去特定情况下的问题.一切以特定的耐问,地点和条件为转移.(4)注重审计证据的搜集和审核及评价标准的运用.只有证据充分可靠才能做到实事求是;只有运用评价标准无误才能做到客观公证.评价标准应以上任时确定的应负经济责任目标为标准在党政领导干部经济责任制尚未建立健全的情况下,更应当慎重选择确立和科学地运甩审计标准.5.监督与服务相结合的原则.监督是审计的基本职能.但必氧与服务相结合.经济责任审计属公证审计的范畴,主要是为各级党的决策机关和国家各级权力机关任免干部提供决策信息,为组织人事等干部管理部门考察干部,进一步完善干部管理毒 I 度提供信息.审计将监督与服务结合起来,一方面充分发挥审计监督的职能作甩,严肃国家财经法纪,维护经济魏序;另一方面提出干部管理上之决策参考信息.以健全对干部的管理监督体毒 I,促进干部廉洁勤政.达到标本兼治.(二)经济责任审计应遵循的特殊性原则是待探索的特色原则党政领导干部经济责任审计与常规的财政,财务审计等审计类别既有一定的联系.又有其显着的区别.它虽然属于公证审计的范畴,但由于被审计者是一个部门,一个地区或一个单位的领导者,因而它与一般公证审计和厂长(经理)经济责任审计相比较,有其显着特色.因此,组织实施该种审计应抓住其特色,遵循其特殊的原则:I 科学界定审计职责范围及其内窖的原则.通过立法,立规科学界定党政领导干部经济责任审计职责范围和审计内容是正确组织实施该种审计,避免不必要分歧的前提条件之一.因为党政领导干部是一个部门,一个地区或一个单位之领导,对治理社会和发展经济均具有义不窖辞的责任.他(她)们既负有行政(政治)责任.又负有经济责任.党政领导干部任期经济责任审计,只能限定于经济责任的范围,而不是对被审领导干部全部业务的检查和评价.当然作为一个部门,一个地区或一个单位之领导应负的经济责任也绝不仅仅限于财政或财务收支责任的狭隘范围.如不正确认讽和科学界定,必将在委托,受托双方发生不必要的分歧.而不利于审计职责正确和正常的履行.通过科学界定,一方面避免委托者超越审计职责范围的过高要求;另一方面也避免审计部门受习惯观念的影响导致履行审计取责范围的狭隘性.经济责任审计工作的一般对象是再生产过程中与受托经济责任相关的经济括动.党政领导干部任期经济责任审计内容的界定.也只能是各该领导干部应负经济责任相关的经济括动.而且只能以上任时有关文件所确定责任或招聘时招,应聘双方协议确认的经济责任为限来确认其相关的审计内容.实践中.如因党政领导干部经跻责任制不健全,导致确立的领导干部经济责任不明确的部分,只能建议今后予以健全和明确,而不能认定为该攻审计工作的审计评价内容.2.责任有限的原则.经济责任审计并不对领导干部的垒部责任进行评价,而只能对各该领导干部已确立应负经济责任及其有关的经跻活动这一特定范围的有限责任发表审计意见.因此.应把握以下两点(1)经济责任审计仅就经跻责任及其履行程度进行监督和评价,不能将领导干部经济责任审计等同于对干部全部业绩的考核评定.主要评价经跻责任的履行程度和直接效果,同时考虑经跻责任履行过程中客观环境和条件的变化,要分请直接责任和问接责任.个人责任和集体责任等.(2)领导干部的经跻责任包括广义的经跻责任和狭义的经跻责任.审计不能周于坎审者任期内单位财政财务收支的真实性,合法性,效益性这一狭义的经跻责任进行评价.要注意考核与宏观经济和长远利益相关的经济责任.绝不能受财务会计资 jI}的束缚.就账论账地进行审计,当然更不能以此为其开脱应尽的责任.3.坚持先审计后离任的原姗.经济责任审计最终是为组织人事部门正确使用干部提供有价值的依据,这就决定了审计工作与领导干部的任免紧密相关.先审后离的原则是保证审计成果切实转换为管理,培养和使用干部的正确导向和依据的前提,它指明未经审计不能解除离任者的经济责任.先离后审,审计结果和干部任免不衔接,只能是一种”马后炮式的监督方式.不利于对干部的全面考察和经济责任的强化.也不利于审计作用的充分发挥,尤其是对经审计发现已离任并新任命担任其他垂要职务的干部有重大违法违纪问题时,更是直接影响党和政府的形象.4 审计公开的原则.国家审计是一种代表人民群众最根本利益的行政执法活动,其结果应该让广大群众所知晓,同时,也使审计工作接受群众监督,从而促进提高审计质量,加大审计执法力度.降低审计风险.目前.由于审计监督工作在一定程度上缺乏公开性.客观上导致审计工作成为审计机关与被审计单位少数几十人(财务人员和有关负责人)的联系.整个审计过程和审计结果,只有单位少数几十人”知情”,而大多数普通群众却被审计机关不自觉或无意识地排斥在外,使审计行为脱离了群众基础.使审计监督的效应受到制约.同时.缺乏人民群众的舆论评价与监督,对领导干部的鞭策效应也会受到抑制.经济责任审计是广大群众最敏赌,最关注的一个热点问题.领导干部的勤政廉洁,功过是非,群众一般都有自己的看法,意见和反映,因而,应把审计监督和群众监督有机地结合起来,真正使经济责任审计起到还干部一个清白,给群众一个明白”的作用.5.评价谨慎的原则.坚持谨慎评价的原则,对审计中发现的事实不清,证据不确切的情况,要慎重对待,切不可主观臆断,尽可能地将审计风险规避到最小限度对领导干部经济责任的评价要以事实为依据,采取写实的方法,不能超出审计内容和范围,更不能超越法定的审计职责权限.实施中.应注意以下几个方面的问题:(1)对不属审计范畴,审计人员无法取证的事项不作评价.(2)对审计证据不充分,证明力不足而又不可能进一步获取有力证据予以证实的审计事项不作评价.(3)对审计过程中因种种原因无法审查和核实的事项不作评价(4)使用专业规范和措词适当的用语,切忌夸张形容,华而不实的描述.上述两个方面原则,部是经济责任审计应坚持的原则只有努力遵循这些原则,才能更有效地开展此项工作.并有利于进一步提高对党政干部开展经济责任审计工作的水平.二,经济责任审什标准的选择和确定审计标准是评价审计事项的尺度和准绳,建立健全科学的审计标准是搞好审计的关键.对党政顿导干部开展经济责任审计的标准就是考核和评价党政顿导干舒应负经济责任履行情况的尺度.没有客观标准.审计者就不可能进行审计.也就难以对{曛导干部经济责任舶履行程度作出窖观公允的评价一般地.顿导干部上任都有一套责任目标.梗导干?17?部经济责任审计标准的选择和确定也应以此为基础.因此,就存在一个如何科学台理地选择和确定经济责任审计标准的问题.一般而言,党政领导干部经济责任审计标准的选择和确定的过程,也就是建立健全党政领导干部经济责任任制.明确领导干部任期内应履行的经济责任及其所应实现的经济发展目标的过程.这是一个动态的组织过程.由于党政机关(包括各级党委.立法,行政,司法等机关)领导干部的范围十分广泛,各自担任的领导职务不同.其应负经济责任也各异,要全面阚述其审计标准是困难的.也是不必要的。