控规编制方法变化初探.docx

控制性详细规划编制方法变化初探摘要：随着市场经济体制的逐步完善、科学发展观的提出以及和谐社会的建设，传统的控制性详细规划已经不能满足时代发展的要求近年来，在对传统控规实践回顾与反思的基础上，我国一些城市开始了新一轮控制性详细规划的编制，其核心内容是公共利益的保障本文以此为研究对象，对新一轮控规编制方法进行初步的总结比较，以明确下一步应当研究的方向与内容 关键词：控制性详细规划 编制 变化 近年来，随着控制性详细规划（以下简称“控规”或“控制性详细规划 ”）编制、修编的不断进行，以及各种规模控规调整的不断出现，城市规划的编制和管理部门在规划的编制实施上也逐渐积累着越来越多的经验，不同的城市针对不同的情况均作了积极的努力，在逐渐探索一条更加适合自身的控规编制的方法，在这一系列的积极实践中，许多城市都制定了控规编制办法的具体指导文件，在传统的控规编制方法的基础上，又有所创新 本文选取了对北京、天津、南京、济南、深圳和广东省近年新的控规编制办法作为主要研究对象，将各地近年控规编制思想方法的变化进行总结，以明确目前控规变化的主要方向，并为进一步的研究提供借鉴 1 背景研究 从上个世纪 80 年代开始，控规的编制与实施取得了一系列的成绩，积累了大量的经验，但同时也出现了大量的问题，控制指标一再突破、公共利益无法得到有效保障、利益的天平总是向市场倾斜等等。

可以说，控制性详细规划一度面临应对市场方面的迷失，受市场所牵制 随着科学发展观的贯彻与和谐社会的构建，发展模式正逐步从粗放转向集约、从控制转向引导、从“以经济建设为中心”转向与“以人为本”的结合，从单极发展转向多极的协调发展；城市政府的职能也逐渐发生改变，从城市的管理者逐步转向城市利益的服务者、协调者和引导者这就要求城市规划必须进行相应的转变，控制性详细规划作为城市规划体系的实施核心，其编制思想方法的转变必需要能够应对这一时代的需要 2 变化的内容 2.1 变化一：对控规编制区域进行层次划分，分层控制 2.1.1 变化的内容 在几个城市新一轮的控规编制办法中，各地普遍引入了分层的概念，从城市到地块，根据相应的划分原则，将地域划分为若干个编制层次，根据不同层次提出不同的控制要求基本上形成了“片区—— 街区——地块 ”的结构，每一个层次都是对上一层次规定内容的具体化和对下一层次的规划提出要求和建议，具有承上启下的作用 2.1.2 变化应对的问题 传统的控规编制完成之后，在规划的实施与管理当中，由于市场因素不确定性和现状的复杂性，地块指标往往被突破，导致建设总量远远超过规划建设总量，或者用地性质发生变动，规划的意图难以得到实施，导致控规失效。

主要原因有两个，一是控规直接对上一层次的总规或分区规划进行落实，进行总量平衡的范围太大又缺少中间过渡层次的衔接；二是规划对城市进行终极蓝图式的静态规划手段，在城市用地未来建设具体情况未明时，即在控规编制的统一要求下，完成了规划图纸和控规图则，结果在有条件进行开发时，规划条件往往与实际情况不符分层次编制规划应对的正是这一问题，一方面做好规划层次的衔接，实行总量控制，分区管理，另一方面在不同的层次控制不同的内容深度，增强规划实施的弹性 2.1.3 变化的有效性分析 分层分级的规划编制方式是控规编制方法的重大变革，为实现城市的总量控制，并应对市场的不确定性提供了条件，是一种比较有效的控制手段但笔者认为，就目前控规面临的问题来讲，其效用还存在一定的局限性 控规的编制与实施具有空间性和时间性的双重特点，是一个时空概念这也就要求了控规必定是一个动态的过程，并且这个动态决绝不是主要通过无数次的控规调整和一轮又一轮控规修编来实现的，它的主要表现是控规编制本身的动态性、跟踪性和时效性而新的控规编制办法仅仅体现了规划编制空间上的层次性，分层次控制只是增强了规划的弹性，在不同的层次控制了不同深度的内容，对于规划动态性的要求并没有太多变化，没有对其在时间上的连续性进行强调。

控规的这一双重特点在传统的控规编制中并没有得到体现，严格的说，仅仅是一个多层次并行的静态的规划成果，无法应对城市发展中出现的太多不确定性因素，无法满足城市高速发展时期的需要 2.2 变化二：因区施控，根据分区特征确定控制要素 2.2.1 变化的内容 以北京、深圳、南京等城市为代表，在控规或法定图则的编制中都开始针对不同区域特征制定不同的控制要素，进行有重点、有目的的控制各个城市划分区域的原则、依据以及方式也不尽相同北京中心城控规综合考虑各种因素后，在城市形态及建筑高度控制上，将建筑高度控制划分为 3 类地区为了突出城市特色，又针对不同地区的特点采取不同的规划控制要求，划定若干特殊地区（段）根据现状情况，确定改造机遇区的范围 深圳市将全市法定图则地区依据建设管理特点和管理要求分为基本建成区、发展地区和特别指定地区南京市就特殊意图控制区进行了划分2.2.2 变化应对的问题传统控规忽视了城市发展的多样性和发展的不均衡性，在控制内容和控制力度上采取的是相同的标准，直接导致的问题是编制与实施脱节，控规成果成了一个看起来十分完美的城市理想蓝图，但是一到具体情况就会寸步难行 在传统控规的实践中，经常会出现的问题主要有两种，一种是对不同地区进行了控制内容的统一规定。

比如对发展机遇不一样的地区进行了相同深度的地块控制，对一些开发条件尚不成熟的区域过早的进行地块细分和指标控制，而这些控制内容可能与今后的实际发展要求是相矛盾的，这就为今后的控规调整埋下了伏笔；另一种问题是对不同地区进行了控制要求的统一规定，比如指导性指标和规定性指标的划分不一定是绝对和均一的，对于不同的地区，同一个指标的重要性是不一样的比如高度指标的设定，传统的控规编制中，是统一作为规定性指标来制定，这一指标在历史文化保护区或者城市中心区等特色景观地区的作用是毋庸置疑的，但是在工业区，高度指标的强制性不一定就十分必要了 2.2.3 变化的有效性分析 因区施控，从其具有可覆盖性和针对性的特点上来看，可以更好的协调城市不同的利益主体之间的纠纷，协调影响城市发展的各种限制性因素，增强了规划的可实施性，从理论分析上来看，对有序城市发展效用良好，但是由于对城市现状研究不够，并且规划实施的支撑体系不完善，这一变化在目前尚不能完全发挥其应有的作用因此，为了更进一步的改善其控制方式，应加强划分依据的合理性和科学性、加强控制要素选择的合理性和科学性，并且需要考虑划分角度的多样性，同时在合理分区的基础上形成具有针对性的管理通则。

2.3 变化三：进一步明确强制性内容与指导性内容2.3.1 变化的内容在新一轮的控规编制办法中，各地普遍将控制内容进行了刚性与弹性的划分，即明确了强制性内容和指导性内容的划分，规划成果普遍由强制性文件（法定文件）和指导性文件（技术文件）构成比如，南京市控制性详细规划成果分总则和分则两部分，总则是本地区南京市控制性详细规划的内容总述，包括规划的强制性内容，分则是指导具体规划管理的技术图则，包括图则单元和地块控制引导的要求；广东省城市控制性详细规划成果主要包括技术文件、法定文件和管理文件三部分；济南市控制性规划的成果包括强制性成果、引导性成果等 2.3.2 变化应对的问题这一趋势所应对的问题主要是传统控制思想中政府与市场职能不清的问题，传统控规带有较强的计划经济特征，控制内容要求统一，并且面面俱到，指标管理采用的是“一刀切”的硬性模式，在新的时期，无法应对市场经济条件下城市发展的复杂性和多变性，受思想方法影响和技术规定的限制，应该强制性规定，保障政府职责的内容没有“刚”起来，而应引导性规定，突出市场效率的内容却被统的过死，没有足够的弹性其结果是，公共利益逐步被市场蚕食，公众利益受损，控规失效，城市发展失控。

2.3.3 变化的有效性分析职责明确，刚柔并济，新的控规编制为调节市场和政府的矛盾提供了有效手段，但是问题是否真的能够彻底解决还需拭目以待 笔者认为，由于弹性控制的弹性范围仍然比较模糊，无论是编制还是实施，都存在较强的主观性；另外，在强调刚性控制的同时，弹性空间显得不足，如地块性质兼容性最常见的做法是提出兼容性质的具体要求和兼容建筑量的一般比例而实际中，更多的是用地性质本身的变更要求，控规中并没有提出相应的应对办法因此，目前刚性和弹性的划分仍然属于传统的控规编制思想范畴，只是对传统控规的编制内容作了梳理，对内容进行再分类，还只是在编制层面上改进了编制技术、突出了强制性内容的重要性，但是否能与实施建立良好衔接，在实施与管理中同样得到体现，实现规划控制意图，仍然难以确定 2.4 变化四：加强通则性内容的控制 2.4.1 变化的内容新一轮的控规编制办法中，个别城市开始尝试用通则的方式进行控规的编制和管理北京、济南分别编制了《 通则》、《济南市控制性详细规划管理通则（征求意见稿） 》以及《济南市控制性详细规划编制建设用地容积率指标指引》，从规划的编制和实施管理的角度进行统一规定如北京市中心城控规中，在街区及以上层次进行城市空间形态控制，对整个北京市中心城进行高度分区，并作为通则性标准，以分图则形式确定的具体地块的建筑高度，在不违背通则性要求并且符合相关规定的情况下可进行适度调整；停车位规划以及土地利用兼容性规定也实现从图则管理到通则管理。

2.4.2 变化应对的问题通则的出现应对了规划编制与管理中主观性较强因素的影响，通过建立一个基本平台进行统一管理，增强客观性、明确性与公正性在传统的控规，无论是编制还是管理，都是以个体为单位进行的，在规划的编制和管理中，随机因素较多，而问题的解决即使是采用同样的程序，但是由于程序的执行者和方案的决定者都是以人为主，往往会出现同样的问题采用不同的解决办法其合理性受到质疑另外，在规划编制中经常会进行重复性劳动，比如地块容积率、建筑高度、停车指标赋值等等，大可简化其程序，将规划的编制从繁琐的指标赋值中解脱出来，同时也实现了公平；在规划管理中，也可以从一事一议中解脱出来，对于一般性事件，完全可以通过通则自行解决 2.4.3 变化的有效性分析通则使用的目的应该是尽量减少自由裁量权的使用，尽量减少城市发展中主观性因素的影响通则控制在我国控规编制与管理上仍有很大的应用空间，但是目前通则的效用仍存在一定的局限性，主要表现为仍然赋予了管理者较多的自由裁量权，如通则中出现了较多的模糊词汇，如“原则上”、“可以”、 “一般” 、“ 结合实际情况”等，此类词汇的出现就会引起自由裁量权的发生，增强了规划管理的主观性，也为寻租的产生创造了条件；另外，目前通则内容仍不完善。

3 仍然存在的问题通过对近年来我国部分城市控规编制办法的综合研究，不难看出为了社会经济发展的变化，各地都在结合自身情况，在传统的控规编制方法的基础上进行了有益探索，编制办法较以前有了许多的变化，变化的内容体现了规划编制工作者与管理工作者对这些年来规划编制与实施的充分总结和对当前经济社会形势的充分考虑，但是，又由于市场经济体制在我国的发展仍处于不成熟时期，以及传统规划编制思想的长期影响，与控规编制办法变化中发生变化的内容相比，更多的内容仍然沿用了传统控规的编制思想和编制技术 3.1 思想方法的固守 新的时期，控规编制思想正在逐渐改变，逐渐由以政府为主导的编制转向政府与市场兼顾的编制，转向协调各种利益的发展以及转向公共职能的体现，但是由于传统的惯性，其思想仍然没有从根本上进行变革，这也就导致了编制方法并未发生根本改变，只能说是在原有基础上进行修补，并未触及到编制方法的核心举个例子，比如土地利用性质的确定以及土地利用性质兼容性的规定，到目前为止，最大的变动就是增加了某些用地分类、将市场主导的经营性用地与非市场主导的公益性用地分开，对地块的使用做一个兼容性规定等，这些变动的思想都是为了应对市场经济体制下更多的不确定性，但是不难看出，其本质都是在传统控规编制方法上进行补救，并未从本质上进行变化。

究其原因，控规编制思想方法没有从根本上去适应市场经济条件下的。