政府与第三部门的关系探讨.pdf

政府与第三部门的关系探讨A n a l y s i so nt h eR e l a t i o n s hi pb e t w e e n G o v e r n m e n ta n dT h eT h i r dS e c t o r吴湘玲W uX i a n g l i n gA b s t r a c t ：A h h o u g hg o v e r n m e n ta n dt h et h i r ds e c t o rb o t ha r et h em a i np a r t so fp u b l i ca d m i n i s t r a t i o n ，t h e r ea r em a n yd i f f e r e n c e s ，s u c ha st h eb a s e so fo r g a n i z a t i o no p e r a t i o n ，t h ef e a t u r eo fa c t i o n ，t h et y p eo ft r a d e ，t h em e t h o do fa d m i n i s t r a t i o na n dt h et a x a t i o nc o n t r 0 1 ．M a n yp r o b l e m sa p p e a r sw i t ht h ed e v e l o p m e n to fC h i n e s et h i r ds e c t o r s ．O n eo ft h ei m p o r t a n tr e a s o n si st h a tt h e r ea r et w ow r o n gt e n d e n c i e si nt h er e -l a t i o n s h i pb e t w e e ng o v e r n m e n ta n dt h et h i r ds e c t o ri nt h e o r ya n dp r a c t i c e ．O n ei st oe x a g g e r a t et h ee f f e c t so fg o v e r n m e n tt o om u c ht h a tt h ew h o l es o c i e t yl i f ei sp o l i t i c a le x c e s s i v e ，a n dt h eo t h e ri st oe x a g g e r a t et h ee f f e c t so ft h et h i r ds e c t o rt o om u c ht h a tg o v e r n m e n ta u t h o r i t yi sw e a k e n ．I nt h i sc o n d i t i o n ，s o m em e a s u r e sm u s tb et a k e na to n c et or e g u l a t et h er e l a t i o n s h i pb e t w e e ng o v e r n m e n ta n dt h et h i r ds e c t o r ．摘要：政府与第三部门虽同是公共管理的主体，但它们在组织运行基础、行为特征、交易模式、税收管制、管理方法、管理职能等方面存在差别。

同时它们又存在密切的联系目前，我国第三部门发展存在许多问题，其重要原因就是政府与第三部门关系在理论与实践上存在两种错误偏颇，一种是过分夸大政府的作用，导致整个社会生活过度政治化；另一种是过分夸大第三部门的作用，导致政府权威不足这迫切需要我们采取措施来规范政府与第三部门的关系第三部门通常也被称为非政府部门、非营利组织、第三域、慈善部门、独立部门、志愿部门、免税部门、公民社会组织、民间组织等等对这些概念，大多数人在使用时基本上是指同一内涵一般而言，非政府部门( 民间组织) 强调的是与政府相区别的非政府一面，非营利组织强调的是与企业的区别，第三部门( 第三一2 0 3 一公共管理研究域) 强调的是与政府和企业的区别，公民社会则是从社会的非组织的角度描述 第三部门，志愿者组织则强调其志愿性的特征政府是现代社会大量公共事务管理活动的核心主体，但除政府之外还必须有许多第三部门参与其中第三部门的出现是当代社会的一种普遍现象，它不仅能有效补充市场机制和政府机制的内在缺陷，而且具有许多独特的社会作用与政治作用如何正确地处理政府与第三部门的关系，是政府的一项重要职能，也是决定第三部门能否健康发展的一个重要因素。

政府与第三部门的差别政府与第三部门虽同是公共管理的主体，但它们在组织运行基础、行为特征、交易模式、税收管制、管理方法、职能等方面存在差别 一) 运行基础政府的基本功能是公共管理与服务，其成立是基于公共利益的需要，经费来源于公共财政，即纳税人所交的税收政府是公共管理的主要主体，它运行的基础是拥有合法合理的公共管理权力，政府能从这种权力地位出发，通过履行特定的职能，实现政府对广泛的社会生活的有效管理它可以作为权力主体支配权力客体，它以政府武装力量为后盾，具有极大的强制力第三部门是指有别于政府组织( 第一部f - j ) 、营利组织( 第二部门) 的各种非政府、非营利组织的总称我国的第三部门主要包括社会团体( 简称“社团”) 和民办非企业单位( 简称“民非”) 两种形式第三部门提供部分公共物品与服务，强调个人奉献、成员互益等价值观念，其运行基础是它存在的合法性、它与其他社会组织关系的平等性它作为社会的一种组织，其成立取得政府部门的许可后，就可以平等地与其他社会组织进行经营活动，不具有支配其他任何组织的强制性的权力 二) 行为特征 政府的行为目标是实现全社会有限经济资源的合理配置和充分有效的利用，保持经济稳定和维护社会公平，最大限度地弥补、矫正市场缺陷。

政府的行为方式主要通过财政税收政策、货币政策、技术贸易政策等来调控市场运行，同时通过各种法律的制定和执行来规范、约束各个市场主体( 包括政府自身) 及其行为第一编公共管理理论与实践政府职能及其政府在市场经济中的地位决定了政府行为一般应具有公共性、普遍性、强制性和非盈利性等基本特征政府行为的公共性是指政府因社会公共需要而存在，并随社会公共需要的发展而发展；政府行为的普遍性是指政府行使垄断性公共权力，其影响和作用( 受益) 范围应是覆盖全社会的，而不应仅限于某一特定企业或人群；政府行为的强制性是指政府行使公共权力应以法律为依据，即依法公共管理，具有强制约束力，不以政府及其作用对象双方的意志为转移；政府行为的非盈利性是指政府作为公共权力和公共福利的代表，从事社会公共管理，提供公共产品，满足社会共同需要，主要通过“税收一公共支出”机制来实现，不应以盈利或与私营部门相竞争为目标①根据美国约翰一霍普金斯大学莱斯特·萨拉蒙教授的概括，第三部门的行为具有七个基本特征，即组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性、非政治性、非宗教性即第三部门行为有正式成文的章程、制度；它不是政府及其附属机构，其行为不受政府支配；它不以营利为目的，不进行分红或利润分配；有独立的决策与行使能力，能够进行自我管理；个体成员的行为不是强制性的，而是自愿性和志愿性的；它不是政党组织，不参加竞选等政治活动；也不是宗教组织，不开展传教、礼拜等宗教活动②。

与政府的行为特征比较，它也具有公共性与非营利性，但不具有普遍性与强制性 三) 交易模式交易模式是指买卖双方的交换关系政府与第三部门都具有提供公共服务与产品的职能，但它们作为公共服务与产品的提供者，与其服务对象间的关系是不同的，这种交易模式的差异体现在：在政府部门的交易关系中，政府提供公共服务，而其服务对象即公众( 选举人) 则以选择能为他们提供最适当征税和公共服务的政府作为回报，就像企业里的供应者和顾客关系( 供应者为顾客提供货物或服务，顾客则以支付市场价格作为回报) ，政府与公众之间存在着一种类似企业的相对直接的关系在第三部门，交易模式有这样几种情况：第一种是由捐赠者出钱，第三部门接受资助，用以提供服务与产品第二种是第三部门从政府拨款中或从与政府签订的合同中获得资金，以合同为依据提供公共服务与产品第三种是一部分资金由服务对象提供，另一部分资金则由拨款、合同及捐款解决这三种情况①卢洪友：《政府职能与财政体制研究》，中国财政经济出版社1 9 9 9 年版②王名：“中国的非政府部门”( 上) ，《中国行政管垂J ! } 2 0 0 1 年第5 期，第3 2 —3 6 页公共管理研究中，在第三部门的服务对象和服务资金提供者之间，只有一种很脆弱的联系，没有很直接的联系，既不像政府能从公众投票中得到反馈，也不像企业能从顾客中得到反馈，第三部门能得到的反馈非常薄弱。

第三部门的这种交易模式特点，使第三部门在资金供应者和服务对象的不同期望中运行，使第三部门的运行管理更具有挑战性① 四) 税法规制税法规制是指通过税收政策及税收法规，来对规制部门的活动进行调节，它包括积极诱导和消极压抑两个方面对于第三部门的捐赠收入、拨款收入一般都会享受到税收优惠甚至不被纳入征税范围，这体现了税法对第三部门的积极支持；对于存在营利性收入的第三部门，由于与第三部门应有的非营利性特征相违背，因而就要对其经营行为做出消极的规制，即要视同于一般的企业来进行征税从理论和原则上讲，政府不仅不能从事经营活动，更不能从事营利性的经营活动，所以政府部门一律免缴税收对第三部门的税法规制不同予对政府的税法规制，因为在现实中第三部门可能还要从事某些经营活动，从总体上看，第三部门的税法规制介于企业与政府之间，并在很大程度上是偏向于政府的税法地位② 五) 管理职能政府职能是政府机关在公共管理活动中的基本职责与功能，包括政府应该管什么、怎样管的问题通常我们认为政府有以下四种基本职能，即政治统治职能、社会服务职能、社会管理职能和社会平衡职能第三部门与政府都能克服市场的某些不足，也都具有提供公共产品与服务的职能，但它作为公共物品的提供者可以克服政府垄断机制的内在局限性。

同时它又具有许多独特的社会职能与政治职能如社会服务职能，社会沟通职能，社会裁断职能，社会调节职能，社会协调、代理职能，社会文明倡导职能，政府合法性的资源供给者职能，政府权力的监督者职能，民主价值观的培育者职能 六) 管理方法公共管理方法是指公共管理主体为了达到管理目的而普遍采取的措施、办①李亚平著，于海编选：《第三域的兴起》，复旦大学出版社1 9 9 8 年版，第6 5 —6 6 页②张守文：“略论对第三部门的税法规制”，《法学评论) 2 0 0 0 年第6 期，第2 5 —3 2 页·——2 0 6 - ——第一编公共管理理论与实践法或手段，它是公共管理思想转变为实践的中介强制性公共管理方法、诱导性公共管理方法、管理责任制方法、参与式管理方法是几种常用的公共管理方法以上公共管理的基本方法，政府和第三部门都运用，有时多种方法综合运用，有时一种方法单独使用，这需要根据管理对象的性质、特点而定，但是政府与第三部门在运用这些方法的频率、侧重点是不一样的一般地，政府主要使用强制性管理方法、管理责任制方法，辅之以诱导性管理方法、参与式管理方法，而第三部门则主要运用诱导性管理方法、参与式管理方法，辅之以管理责任制方法，至于强制性管理方法，由于第三部门的民间性、非强制性等特点，除非个别情况被授权使用外，通常第三部门很少运用。

二政府与第三部门的联系通常，政府与第三部门的联系体现在以下三个方面：1 ．政府从第三部门输入信息，即通过接触、商洽、接待、座谈、询问、调查、谈判等方式了解第三部门的要求和愿望，然后经过政府内部转换，变为指示、规章、条例、意见、规划、计划等输出给社会，并以此获彳导第三部门的理解、赞同和支持2 ．第三部。