以公共服务均等化为导向完善转移支付制度.docx

    以公共服务均等化为导向，完善转移支付制度    ■福建漳州／林小香公共服务均等化是我国社会发展的长期目标转移支付制度是实现公共服务均等化的内在条件，但该制度在公共服务均等化方面发挥的作用不明显以公共服务均等化为导向，完善我国转移支付制度是当前亟需解决的问题公共服务均等化与转移支付制度1．公共服务均等化需要转移支付制度公共服务均等化，是政府为各地居民提供基本的、在经济发展不同阶段有不同标准的、最终提供大致相等的公共服务和物品，任何人享受公共服务的权利不因客观因素差异而被剥夺在市场经济条件下，公共服务的非竞争性和非排他性决定了市场在提供公共服务上出现失灵，必然要求政府介入，如教育服务、社会安全服务、医疗卫生保健等公共服务与个人福利密切相关的公共服务的提供责任应授予地方政府然而，各地经济发展水平迥异，自然条件、生产要素、公共服务提供成本等差异，必然导致地区之间财政能力和公共服务水平存在差异，如果放任各地发展，会产生“马太效应”，加剧地区经济发展的不均衡，这不仅会降低经济效率，而且也损害社会公平转移支付制度是政府之间调节财力的重要手段，在均衡各地财力，进而提供相对均等的公共服务方面有着不可替代的作用。

2．转移支付制度为实现公共服务均等化提供条件转移支付制度是分级预算体制的重要组成部分，是均衡各级预算主体之间收支规模不对称的预算调节制度，是调控政府之间财政能力和财政行为的一种重要手段在市场经济条件下，转移支付的作用，一是弥补纵向财力缺口，以使下级政府履行职责，是实现地方政府财权与事权相对称的重要保障；二是弥补横向财政缺口，减少富裕和贫困地区之间的财政差异，是实现各地均衡发展的重要措施；三是可实现公共服务外部效应的内在化，提高公共服务的提供效率，因为政府之间转移支付可以从全局来统筹提供公共服务，不至于因外部效应的存在使地方政府出现扯皮或者缺位可均衡地区之间财力的转移支付制度，是实现公共服务均等化的重要手段和制度设计，不仅可以调剂地区之间财力水平差异以促进公平，还可以提高地方政府提供公共服务的能力以保证效率，避免因为地区之间在公共服务供给能力方面的差异，出现人口流动等问题我国转移支付制度的均等化现状经济发展是提高公共服务水平的保障我国各地的公共服务水平近年来虽然均有改善，但是因各地区的经济发展不平衡，公共服务地区差异显著人均财政收入反映了一个地区经济发展对财政收入的贡献，人均财政支出反映了一个地区实际公共服务水平。

当前，我国各地区之间的人均支出差距有扩大的趋势财力差异是地区公共服务水平差距的最重要原因现行转移支付制度是从1994年税制改革后，在1995年推行过渡期转移[来自wWw.LW5U.com]支付办法的基础上建立起来的，经历了1999年收入分配政策调整和2002年所得税收入分配改革，转移支付制度得到了进一步完善，在均衡地区财力方面起到了积极的作用用变异系数度量地区之间的财政能力差异：人均财政能力变异系数=人均财政能力的标准差÷人均财政能力平均数从人均财政收入看，人均财政收入的变异系数呈逐步扩大然后缩小的态势，说明我国地区之间财力差异由扩大再慢慢缩小；从人均财政支出看，相对真实地反映了各地财力差异的指标，其变化趋势与人均财政收入一致，横向财政均等化作用不明显；从财政绩效看，2000~ 2007年呈波动性上升，其中2002年因实行一般性转移支付制度，效果最明显总之，我国现行转移支付制度虽在不断完善，但未遏制地区之间公共服务不均等现象，横向平衡效应微弱我国现行转移支付制度存在的问题现行转移支付制度虽然几经改革趋于完善，但是改革之初为了使改革顺利进行以保障地方既得利益为代价，形成了以税收返还和体制补助为主要形式的转移支付制度，其实际的均等化效果极可能是负面的，不仅未达到地区收入均等化的目标，反而加大了地区之间的收入差距。

1．转移支付制度不完善公共服务均等化是让各地享有相对均等的公共服务，但现行的转移支付制度在促进地区之间基本公共服务水平的均等化，对各地财政能力和财政需要之间差距进行调整方面功能作用很有限，按“基数法”确定的税收返还和体制补助，将不合理的因素延续并在逐年滚动中扩大，偏离了均等化目标，起到了逆向调节的效果2．转移支付制度目标不明确从1995年开始实行的“过渡时期转移支付办法”，目标定位于均等化，包括财力均等化和公共服务均等化，在实践中大多体现的是财力均等化目标通过多种方式以实现财力均等化的转移支付，并不能保障公共服务均等化而且转移支付的多元目标扩大了转移支付的范畴，夸大了转移支付的作用，不同形式的转移支付各自为政，缺乏统一的协调机制；事权划分不清，支付不规范，不利于调动地方的积极性3．转移支付结构不合理，支出不规范现行转移支付的结构不合理，具体方式导致资金分配不均，不仅未起到均等的作用，而且逆向调节明显税收返还作为转移支付主要形式，以1993年为基数对所有地区实行返还，东部地区经济发展较好，占一半以上，拉大了地方财力的差距专项转移支付是中央对地方经济发展的特定项目补助，具有均等化效应，但其范围宽、资金分配缺乏事权依据，要求配套资金，致使富裕地区得到的更多，区域差距进一步扩大。

一般转移支付，上级政府拨给下级政府可自主安排的财力，是促进公共服务均等化的主要手段，我国此项转移支付占全部转移支付的比重不足10010，远低于50%的国际平均水平，对缩小地区差异的作用不大4．省以下转移支付制度不完善省以下转移支付制度是以省级以下政府之间存在的财力差异为基础，以实现所辖地区公共服务水平的均等化为宗旨．通过特定的程序、方法和规则，调整地方政府之间财政关系的资金转移制度公共服务由于其外部性，地方政府提供的区域性公共服务收益范围并不仅限于当地，而是放任各地“博弈”，这部分服务将出现不足的情形，如交界处经常出现“三不管”地带省以下转移支付制度是解决公共服务横向与纵向失衡问题的主要手段，也是增加公共服务的主要手段但目前省以下转移支付制度不完善，中央对地方的纵向转移支付并不能解决横向失衡问题，不仅造成省与省之间，也造成省内各地的不平衡，如各地的事权划分不清甚至扯皮，不利于经济协调发展完善转移支付制度的政策建议1．优化转移支付结构改变目前以税收返还为主的转移支付模式，构建以一般转移支付为主、其他转移支付为辅的转移支付体系，明确转移支付的公共服务均等化目标，使转移支付制度在公共服务均等化过程中作出应有的贡献。

逐步扩大一般转移支付的比重，保障不同地区的居民可享受大致相同的公共服务水平；规范专项转移支付，改变当前多头管理、资金分散的情形，调整当前资金配套的要求，向欠发达地区倾斜，使之成为均等地区公共服务的补充手段；逐步取消保障既得利益的税收返还，减轻对均等化的逆向调节作用2．构建以纵向转移支付为主、横向转移支付为辅的体系现行分税制在收入上采取了集权型收入划分方式，在支出上采取了分权的政府之间的支出安排，纵向财政失衡严重，导致地方政府收入依靠中央转移支付的现象明显2008年地方支出平均38%的资金来自中央财政转移支付，其中中西部地区高达54.4%纵向转移支付必然是我国转移支付制度的主体部分，但转移支付制度是纵向与横向财政均衡的有机统一，纵向转移支付虽有横向均衡效应，但横向转移更能实现地区之间的均等化所以，构建以纵向转移支付为主、横向转移支付为辅的体系，根据各地区经济、财力状况，结合地区之间公共服务水平的差异，循序渐进地推进横向转移支付制度的构建，在促进公共服务均等化的同时避免对富裕地区的负面影响3．采用因素法确定转移支付数额采用“因素法”可确定转移支付的规模和数量，改变现行转移支付的过渡性公共服务均等化并不是平等化，而是在承认区域差异的基础上，以各地的收入能力、支出需求等因素为衡量标准，从而达到调节地区财力差异、实现公共服务均等化目标。

因素法”改变“基数法”延续不合理因素的弊端，根据各地实情，以公式化的形式确定转移支付数额，提高转移支付的透明度、可预见性和客观公正性，避免政府之间讨价还价，提高财政管理的水平4．完善省以下转移支付制度地方政府之间横向、纵向财政关系失衡，造成了转移支付存在的客观基础但因现行分税制改革不彻底、统计数据不全、地区财力有限及制度有缺陷，省以下转移支付制度的作用并不大，这些制约因素决定了建立规范的省以下转移支付制度的长期性和艰巨性建立健全省以下转移支付制度，增强横向转移支付效应，提高一般转移支付的有效性；加大省内调节力度，均衡省内各地公共服务水平，缩小各地的差距，进而实现全国范围的公共服务均等化目标，是我国实现公共服务均等化的必然选择所以，应加快政府职能转变，科学划分各级政府的事权；采取各种省以下转移支付方式，实现各地财力配置的相对均等；采用因素法，统一转移支付标准额度，实现转移支付制度规范化5．引入完善的保障机制完善转移支付制度，除了规范转移支付过程外，还要保障转移支付能够付诸实践所以完整的转移支付制度，不仅要有科学规范的资金分配方法，还要建立对财政转移支付资金使用效果的评价、考核和监督机制，确保转[来自www.lW5U.coM]移支付资金使用的高效益。

在实践中，应强化对各地经济实力、财力状况、公共服务提供的监督、审计，对于违规政府实行相应的处罚，以使转移支付促进公共服务均等化的作用最终落实在全体人民对公共服务的均等享受上这就需要在绩效考核体系中制定公共服务指标，实行公共服务问责制同时，还要加强转移支付制度的法制建设，包括全国基本法和地方性法规建设，以法律的形式确定转移支付的原则、形式、目标、监督等，以使转移支付制度有较为完备的法律保障，增强转移支付决策的公开性、稳定性和权威性另外，还要建立相应的管理机构，明确其职责，这是执行制度的保障■（本文为福建省教育厅科学研究资助基金项目，编号：JA08130S）（作者单位：漳州师范学院经济学系）  -全文完-。