跨界政策网络与区域治理我国地方政府合作实践分析.doc

跨界政策网络与区域治理：我国地方政府合作实践分析[摘耍]基于制度性集体行动理论，文章指出区域合作治理的实质 就是个体理性的地方政府为克服交易成本障碍互相连接，构建相互依赖的 可持续合作网络，从而实现公共服务的供给本文在政策网络理论模型的 基础上，将区域因素加入了政策网络理论的分析框架之中，界定了跨界政 策网络的形成机理与结构状态通过"9+2"泛珠三角合作区的案例，指 出它是建立在信息共享基础上的“弱关系”网络结构，这种网络结构打破 原有行政隶属，通过代理人的传递作用，连接了不同的参与者，从而保障 制度性集体行动的实现[关键词]跨界政策网络；区域治理；区域合作一、引言竞争与合作格局的不断演化是各国发展的新态势全球化打破了国家 之间的边界，区域化则打破了一国内部行政区之间的壁垒，区域合作是融 入国际竞争的必然选择人量研究表明，区域化实现了经济上的规模效益, 更为重要的一点则是区域合作制度在解决公共池塘资源的治理I木I境上表 现出了绝对的优势，合作收益能够克服交易成本，形成新的制度 [l][2]Feiock和Car认为地方政府会基于这种原因寻求合作，共同解决 公共物品或服务供给问题，实现制度性集体行动（ICA）。

[3]在我国，区域合作表现为地方政治经济主体通过突破原有经济和地理 规模形成新的竞争主体新世纪以来，“9+2”泛珠江合作区、“成渝”经 济区、“长株潭”城市群等日益成为我国区域发展的主要模式，并取得了 显著的合作效果以泛珠合作为例，2011年的第七届泛珠三角经贸洽谈会 签约1544项，金额4512.83亿元，相对于七年前的第一届来说，分别增 长 了 82%和 54%[4]我国区域合作深入发展的同时，地方政府治理形态正在从行政区行 政、区域行政向区域治理转变[5],区域合作治理业已成为地方政府治理 的主要手段Z-o但是，多主体参与、多层次支撑、多领域合作以及多合 作区重叠的区域合作环境给我国地方政府带来新的挑战政策网络在国外 实践中的有效性为我们提供了方向，但是冃前国内对政策的研究集中于政 策制定中多主体参与的多元关系描述，这种政策网络往往在一个区域内不 同主体间发生如果合作是区域可持续发展的必然选择，原有对政策网络 的理解不能完全解释我国跨区域地方政府合作的实践那么我们需要解决 两个重要问题：(1)跨区域的政策网络如何促进地方政府主体间的区域合 作？ (2)多个区域组成的跨区域政策网络具有什么样的结构特征，这些 特征如何影响网络行为？本文将结合我国合作区实践案例，对这两个问题 进行理论分析，研究以行政区域为单位的地方政府如何通过相互依赖的二 元关系构成网络，优化区域治理结构从而实现共赢目标。

二、区域治理的形成1•从“协调”到“合作”区域治理的研究经历了 “协调”与“合作”两个重要发展阶段首先,20世纪示期，碎片化的地方治理系统不再能够有效应对快速现代化带来的 社会问题Tieboul尝试从个人选择的角度解决大都市或区域化难题，他 主张采用一个统一的地方治理体系，认为这样的治理方式具有优化资源配 置效率的能力⑹此后，“多中心制度”进一步反映了如何在一个地域分 散的系统中管理行政冲突［7］与此同时，一些改革者提出功能性区域和 行政区域之间的匹配问题［8］,指出具有中心权威的合并政府可以解决行 政辖区与功能区域不匹配的问题总之，这一时期的研究认为区域治理是 对地方政府复杂关系的管理，强调地方政府及英相互关系的协调2000年 以后，理论界认识到合作和战略决策的重要性以Feiock为代表的学者 整合了集体行动的问题与制度分析的范式，提出了制度性集体行动(Institutional Collective Action, 简称为 ICA)分析框架［9］,这一 框架构建了某一范围内同一层级、不同层级的政府部门或其行动者之间的 合作机制2•从“治理”到“区域合作治理结构”区域合作治理的概念是从“治理”到“合作治理”再到“区域合作治 理”的逻辑逐步深入递进而来的治理”是对组织主体间互动关系的结 构性描述，治理不仅限于固定组织内的关系研究，任何一种内部化的组织 行为都涉及治理问题。

随着组织边界和目标任务的变化，治理涉及的主体 也会发生变化，但本质上仍然是对主体间互动的结构性描述沿着ICA框 架和新区域主义的理论逻辑，可以认为“合作治理”是一种由多个政府部 门和非政府部门的利益相关者直接参与，旨在制定或执行公共政策、管理 公共事务，以共识为导向的集体决策过程的正式制度安排［10］在此基础上，“区域合作治理”可以看作是合作治理在地方政府发展 区域经济中的具体运用和体现，强调自治基础上的区域利益因此，区域 合作治理存在两个层次，一是单行动者行为选择层次，即区域合作行为； 二是多行动者组成的结构层次，即区域合作治理结构二者Z间相互作用, 相互影响首先，在区域合作行为层次，地方政府是区域合作治理的主体, 区域合作治理就是地方政府之间在解决区域经济发展或区域公共事务上 采取“合作”途径，进行区域政策决策、合作对象选择、合作途径确定、 合作协议执行及合作成果监督的过程与机制而“区域治理结构”则进一 步表明了地方政府所采取的与其他主体的联盟、协议、伙伴、合同等途径 中各参与主体特征及相互之间的动态结构关系，具体表现为合作区域的边 界、规模及关系等各种集体行动变量在内的制度安排，地方政府间形成的 独立、双边或多边关系，这些关系构成了 “区域合作治理结构”。

区域合作治理结构决定于各参与方在个体理性下的策略行动选择，这 些选择构成了各参与方Z间关系状态，而各方Z间原有的关系又会成为潜 在区域主体的个体行为选择的前提和约束条件3•从“区域合作治理结构”到“社会网络”区域合作治理的实质，就是区域治理的结构层次与多成员参与共同形 成的集体行动之间的动态关系这个区域层次的网络结构会影响形成网络 的各个地方政府成员所处的环境，经过一段时间的累积，形成新的稳定的 合作状态，也就是沿着“结构一行为一绩效”的路径动态循环发展过程三、跨界政策网络的形成1 •政策网络 网络分析往往被用于公共部门与私人部门之间在政策过程中的关系 描述通常来说，“网络”被用于描述因政治、经济或社会原因而连接在 一起的不同组织组合而成的结构网络可以是紧密的，也可以是松散的， 但是其主要功能是传递信息和从事集体行动从系统的观点来看，政策网 络是由多种关系连接的政策参与者网络，具目的是制定公共政策这种方 法强调利益相关者、结构和相互关系Bunge指出“实际上，网络理论分 析的是一种典型的系统，探讨直接或间接连接的利益相关者连接关系的结 构和功能”［11］因此，政策网络是由组织、机构或个人在一定政策领域 内连接而成的网络，是不同参与者交流思想、数据和建立信任关系的渠道。

［12］政策网络理论强调政策制定是一个复杂的人量利益相关者相互作用 的过程，这些利益相关者构成一个彼此依赖的网络结构其中，政策过程 以合作为基础，而合作也需要网络结构做支撑网络中各利益相关者通过 各种宜接的紧密联系（强关系）或者间接的传递关系（弱关系）连接成特 定的结构，结构中每一个行动者的行为都将成为其他行动者的约束2•跨界政策网络就单个区域的政策网络而言，政策是组织间持续协调的结果，这种政 策的作用空间在相关组织组成的区域内发生作用，也就是政策的区域性限 定在涉及多个区域共同利益时，地方政府的自利性和策略性便会显现出 来，这就需要考虑政策网络的跨界特征如前所述，区域合作治理的重点 在于提供联合公共产品与服务，并克服合作成员的策略行为此时，政策 网络的应用就是一个从单区域到多区域的分析构架的演进，大量的跨界政 策网络途径被应用在欧洲和美国的区域政策制定中跨界政策网络在克服制度性集体行动中的交易成木困境中表现出极 大的优势，受到学者们的关注Thurmaier和Wood指出地方政府之间的 地缘协议构成一种二元关系，多个具有二元关系特征的地方政府就会在宏 观层面构成包含一系列行动者的社会网络，从而形成区域治理结构。

［13］Feiock进一步认为在跨区域合作中，集体行动的障碍主要来自交易成 本，交易成本由合作项冃性质、社区性质、政策网络结构及政治制度共同 决定［14］通过政策网络结构与交易成本之间的作用关系分析，政策网络 被内生到区域合作模型之中，同时跨区域的政策网络模型也随之产生在 跨界区域合作的模型中，Feiock将科斯定理应用到区域合作中，他认为区 域中地方政府间初始交易成木结构决定了区域合作行为选择，各地方政府 可以通过谈判协议来获得规模经济和政策溢出效应，政府间谈判协议则构 成了跨区域政策网络的核心此时，跨区域政策网络的优势便体现在不需 要依赖上级政府或统一的行政领导部门来协调各行动者之间的合作行为， 潜在的行动者可以自行评估合作的成本收益水平四、跨界政策网络与区域合作实现：以“9+2”合作区为例1.跨界政策网络的合作结构区域治理的目标在于实现区域合作的可持续发展,这又依赖于在成员 之间形成长期互惠的社会网络，网络的个体选择与宏观结构是这种合作可 持续性的关键所在在区域层面，地方政府会选择什么样的网络结构以发 展和维持合作关系呢？ Bernardo和Scholz提出解决合作问题的关键是在 一个特定区域有一个具有良好连接关系的参与者（代理人），这个参与者 能够给其他面临不确定性的利益相关者提供更好的合作机会，建立他们之 间的合作关系。

［15］这种连接关系的价值非常明显，原因在于他让原本不 属于网络的成员与网络之间建立了合作桥梁[16]Scholz, Feiock和Ahn 提出两种解决制度性集体行动的网络结构：一种强调紧密联系或者“强关 系”，以提高网络成员的可信性，他们称为“信任一聚类” (credibility-clustering)；另一种结构强调扩展性的“弱关系”,这种 结构强调大量不同类型组织的参与以分享协调集体决策的信息，他们称为 "信息—桥梁"(information~bridging)o [17]进入21世纪，以新技术革命为内在动力的经济全球化引发全球产业 结构又一轮调整，也推动了各国之间、各地区Z间的合作不断加强由于 我国地区间经济和资源禀赋差异，各地利益需求不同，全球化的进程也各 不相同在这种情况下，地缘相邻、利益相关的跨地方政府合作成为区域 内各成员参与全球化、提升竞争力、实现共同发展的现实选择，成为与经 济全球化并行不悖的理性战略区域合作参与国际竞争的趋势也影响到了珠江流域各地的发展战略从2000年11月第四次“中国一东盟”领导人会议上首次提出建立中国一 东盟自由贸易区的构想，到2010年中国-东盟自由贸易区建立，亚洲范围 的大区域合作成为国际经济格局的一个重要环节。

有了参与国际竞争的诉 求，珠江流域也有了新的发展动力和方向，形成鲜明的合作偏好：(1)港 澳地区：希望能够进一步发挥辐射带动作用，实现新的繁荣和发展，急需 扩大发展腹地；(2)大珠三角：要适应新一轮发展的需要，必须依托新的 发展平台；(3)毗邻东盟和大珠三角的省区：要参与国际竞争，实现跨越 式发展，必须寻求互利共赢的合作伙伴在广东省牵头下，具有强烈合作诉求的三个地区通过网络的传递关系，形成了三元网络结构（见图2）A代表珠三角，B代表港澳、C代表内陆A与B, A与C原本就有一系列的合作关系此时，A担当了代理人 的角色，将B和C连接起来，形成合作网络在这种情况下，三元网络可 以通过网络的传递性建立社会信任［18］如果控制和执行成木较高，那么 通过A构建B与C的合作关系，对于各方都是有益的实际上，以珠三角 为纽带构建的“内陆一珠三角一港澳”的合作关系，使得所有地区在合作 中都获得了既定的合作收益，交易成本得以降低在这种网络关系的支撑 下，与已存在合作关系的区域单位达成新的合作意向能够从互惠关系中更 。