应急管理行政体制历史演进及存在问题.doc

应急管理行政体制历史演进及存在问题内容摘要：建国以来，我国政府应急管理覆盖面逐渐扩 大；应对方式从被动的“撞击一反应”逐渐发展为全过程管 理；危机管理行政体制从专门部门应对单一灾害发展为到各 部门之间的综合协调；从议事协调机构和联席会议的协调发 展到政府办事机构的协调目前存在的问题是：指挥部与应 急办之间职责不清、关系不顺；议事协调机构权威性不足； 一些领导小组和委员会与应急管理关联度低，部际联席会议 的职责区别较大；各地政府应急办机构设置不一，职责规定 不同，影响职能发挥关键词：应急管理，政府行政管理一、政府应急管理行政体制的历史演变我国政府应急行政体制的历史演进大体经历了三个阶段 第一阶段：专门部门应对单一灾种的应急管理体制 从建国之初直到改革开放初期国内出现的危机主要有： 旱、涝、地震等自然灾害，还有血吸虫病等公共卫生方面的 疫情中国政府历来重视抗灾救灾，每当遇到重大灾害，中 央政府都很快组建相应的危机应对机构，以专门的部门应对 单一的灾害是这一阶段应急管理行政体制的特征早在1950 年2月27日就成立了中央救灾委员会，政务院副总理董必 武任主任，委托内务部（民政部前身ol949年10月成立，1969 年撤销；1978年民政部设立。

办理该委员会的日常工作（王 维洛：“中国防汛决策体制和水灾成因分析”，《当代中国 研究》1999年第3期（总第66期）1966年3月8日 邢台大地震后根据周恩来总理指示组建地震办公室；1969年 7月18日渤海湾发生7 4级大地震，中央地震工作小组于次日组建水利部（成立于1949年10月，曾经于1958年 和1982年两次与电力部合并，又分别于1979年和1988年 分开负责防洪抗洪，地震局（1971年撤销地震办、成立 国家地震局作为中央地震工作小组的办事机构，统一管理全 国的地震工作，由中科院代管；1975年直属国务院负责 防震抗震，气象局负责应对灾害性天气等这期间，地方政 府也设立了相应的应急机构例如，1977年国务院批转国家 地震局的请示报告，批准各省（区、市）设立地震工作机构, 由地方政府领导；1983年的机构改革明确地方地震工作机构 由国家地震局和地方政府双重领导，以国家地震局为主这一阶段的危机应对体制动员能力是强大的，在重大灾情 发生时，党中央、国务院高度重视、直接指挥，人民解放军 全力支援邢台大地震的当天上午，周恩来总理就指示总参 谋部派部队赶赴灾区救死扶伤；第二天，周总理亲自飞赴现 场。

相对于这一阶段发生的灾害而言，各个专门部门可支配 的资源有限、调动其他部门的能力也有限，应急成本比较高第二阶段：议事协调机构和联席会议制度共同参与的应急 体制从改革开放初年到2004年在这一阶段，自然灾害和疫 情时有发生，生产事故数量随工业化进程而增加，社会群体 事件呈现增长的势头与此对应，应急管理机构的总数有所 增加，覆盖领域有所扩大，例如1989年为响应联合国倡议 而成立的国家减灾委员会，1995年成立的国家核事故应急协 调委员会等旧有的、根植于各部门的议事协调机构在当时 政府权力下放的大背景中职能得到了扩充在1985年重新 恢复的中央防汛总指挥部中，国务院副总理、水利部部长分 别担任总指挥和副总指挥指挥部已经被赋予了直接指挥防 汛的职责，党中央和中央军委从具体的防汛事务和职责中解 脱出来2003年发生“非典”之后，依托各行政部门设立的跨部 门、跨单位的专项应急管理议事协调机构和联席会议的数量 增加很快国务院应急办提供的数据显示，在现有的与应急 相关的国务院16个议事协调机构（包括指挥部7个、领导 小组5个、委员会4个和9个联席会议制度当中，有20 个成立于2003年或者之后（有的曾经存在但被撤销，2003 年后重新设立）。

省（区、市）政府也建立了相应的机构 据国务院应急办统计，31个省（区、市）共成立省级专项应 急管理指挥机构682个，省均22个（按照某省政府官员的 解释，议事协调机构可以分为领导小组（委员会、指挥部） 和协调小组（联席会议）两类领导小组（委员会、指挥部） 是为了协调完成某项跨地区、跨部门的工作任务而设立的， 由省委、省政府领导担任；协调小组是部门之间为联合完成 某项任务而设立的，一般由省委、省政府秘书长或副祕书长 负责召集会议考虑到各省（区、市）危机源的特殊性（例 如多数省份没有核设施、油气田及输油管道保护、海上搜救 等任务），这个平均数已经不低各级政府的专项应急管理 议事协调机构职责明确，专业性强，机构设置整齐划一，大 多具备处置单一危机的经验不少议事协调机构经历过危机 的考验第三阶段：强化政府办事机构综合协调的应急体制2004年至今在这个过程中，从中央到省市的各级政府应 急行政管理体制初步建立31个省（区、市）已全部成立了 应急管理领导机构和办事机构，其中明确办事机构或办事机 构负责人为正厅级的7个、副厅级的14个、正处级的10个, 平均编制13人有90%左右的市级政府、80%左右的县级政 府成立或明确了办事机构；国家防汛抗旱、抗震减灾、森林 防火、灾害救助、安全生产、核应急、公共卫生、通讯、公 安、反恐怖、防劫机等专业机构应急指挥与协调职能进一步 强化；军队系统应急管理组织体系得到加强；国务院应急办 与各专业机构的协调互动工作机制基本形成；自然灾害、事 故灾难、公共卫生、社会安全四大类突发事件预测预警、处 置救援、善后处理等运行机制日趋完善。

国务院应急办成立 一年多来，认真贯彻国务院领导同志要求，积极加强与有关 地区、部门之间的沟通联系与协作配合，协助国务院领导同 志妥善处置重特大突发公共事件，有效地发挥了枢纽协调作 用和参谋助手作用国家应急预案体系初步建立组织编制《国家突发公共事 件总体应急预案》并于2006年初公布，编制完成《"十一 五”期间国家应急体系建设规划》，审核印发综合减灾、地 震、交通、安全生产等领域“十一五”规划，研究起草《关 于加强企业应急管理工作的意见》截至2006年底，全国共 制定各级各类应急预案130多万件，所有省级政府、97 9% 的市级政府和92 8%的县级政府编制了总体应急预案，同时 还因地制宜地编制了大量专项及部门预案；社区、乡村和各 类企事业单位的预案编制工作也在深入推进，其中所有中央 企业都完成了预案编制任务；有关部门、地区还根据实际需 要，陆续编制印发了《中国公民出境游突发事件应急预案》、 《非职业性一氧化碳中毒事件应急预案》、《甘肃省文物安全 突发事件应急预案》等；军队系统编制了总体应急预案和若 干专项预案，并在全军部署了预案编制工作全国应急管理专家队伍正式成立组织各地区、各有关部 门推荐应急管理专家人选，遴选33个领域的40多名专家正 式成立了应急管理专家组。

制定了专家组工作规则，明确了 工作重点，进一步发挥专家在应急管理体系建设和突发公共 事件防范、处置过程中的决策咨询和技术指导作用，加强了 应急管理重大理论和技术研究工作回顾历史可以看出：自建国以来，中国的应急管理体制应 对的危机范围逐渐扩大，其覆盖面从以自然灾害为主逐渐扩 大到覆盖自然灾害、重大疫情、生产事故和社会危机四个方 面应对危机的方式从被动的“撞击-反应"式危机处置逐 渐演变为从前期预防到后期评估的危机全过程管理；危机管 理体制从专门部门应对单一灾害过渡到综合协调的危机管 理，从议事协调机构和联席会议制度的协调过渡到政府专门 办事机构的协调在政府行政管理机构不做大的调整的情况 下，一个依托于政府办公厅（室）的应急办发挥枢纽作用， 协调若干个议事协调机构和联席会议制度的危机管理的新 体制初步确立，并在实践中不断完善二、政府应急管理行政体制存在的问题（一）指挥部与同级的应急办之间的职责没有划清、关系没有理顺议事协调机构同办事机构职责重叠，关系不顺的问题在危 机处置和常态工作中都有发生以全国防控高致病性禽流感 指挥部（以下简称“防控指挥部”）和国务院办公厅应急办 （以下简称"国务院应急办”）为例：一是在危机处置过程中，按照中编办的批复，国务院应急 办“协助国务院领导处置特别重大突发公共事件，协调指导 特别重大和重大突发公共事件的预防预警、应急演练、应急 处置、调查评估、信息发布、应急保障和国际救援等工作。

可见国务院应急办的职责是明确界定的，即：值守应急，信 息汇总和综合协调其处置权利有限定，须协助国务院领导 处置而防控指挥部的主要任务有“统一领导、指挥和协调 全国高致病性禽流感的防治工作危机关头履行着临场指 挥处置的职责防控指挥部的总指挥是国务院副总理（事实 上，有10个议事协调机构的总指挥或者委员会主任由国务 院副总理担任防控指挥部等10个议事协调机构实际上 也履行着“协助国务院领导处置特别重大突发公共事件” 的职责二是在常态工作中，国务院应急办的职责包括''负责协调 和督促检查各省（区、市）人民政府、国务院各部门应急管 理工作”防控指挥部的任务也包括"对各地防治工作进行 指导、检查和督促随着应急办在应急管理中发挥的作用 日益显著，这种职责上的冲突可能会日渐显露二）议事协调机构和联席会议的权威性不足一是常态协调的权威性不足在危机发生期间，各部门高 度重视、积极配合议事协调机构的工作，议事协调机构（特 别是指挥部）的协调能力是强的但是'‘指挥部”不是常设 机构，只是在危机发生的时候才被启动，是无法有效组织各 部门开展危机前的预防、演练、储备等工作一些相关研究 表明，在没有严重灾情的平常年份，某自然灾害专项指挥部 一年只开一两次会议，日常业务由设在某部委的办公室负 责。

二是同级协调的权威性不足现行的政府应急体制有在指 挥部之外再组建部际联席会议制度的情况例如，国务院抗 震救灾指挥部和国务院防震减灾工作联席会议制度（都设在 地震局）并存，联席会议及其办公室的组成人员与指挥部及 其办公室组成人员相同两块牌子，各有用处即便如此， 由一个部门出面协调同级别的其他部门还是有很大难度有 些部门，例如发改委，出现在每一个议事协调机构中；财政 部、公安部、卫生部和农业部也出现在绝大部分议事协调机 构中同级部门协调这些政府强势部门存在相当难度即使 副总理担任专项应急管理领导机构的负责人，协调该副总理 分管之外的部门也有难度现有应急机构主要是针对某一领 域的突发事件设立的，机构之间沟通相对不足，预警信息发 布后难以形成统一应对合力三）一些领导小组和委员会与应急管理关联度低，部际联席会议的职责区别较大有一些领导小组、委员会承担的是政府常态工作例如国 家减灾委员会、国务院安全生产委员会、国务院防治艾滋病 工作委员会、国务院血吸虫病防治工作领导小组绝大部分 部际联席会议的任务是政府常态工作的一部分例如煤矿整 顿关闭工作部际联席会议的工作职责是“在国务院领导下 研究煤矿关闭整顿的政策措施；制订工作计划和阶段性任务 并组织落实；协调煤矿整顿关闭工作中的重大事项；组织开 展联合执法活动；研究煤矿安全生产标本兼治的措施；协调 解决有关问题。

按照国务院的批复，联席会议由牵头部门 召集，不刻制印章，也不正式行文其工作规则是定期（大 多为每年或者每半年一次，个别为每季度）或者不定期召开 会议，讨论和协调解决指定的有关问题以会议纪要形式记 录议定事项，经与会单位同意后印发有关方面并抄报国务 院各成员单位按照部门职能分别落实对难以协调一致的 问题，由牵头部门报上级决定但个别部际联席会议的职能 却类似于指挥部例如境外中国公民和机构安全保护工作部 际联席会议按照《中国公民出境旅游突发事件应急预案》 规定：“在中国公民出境旅游重大和较大突发事件发生后， 根据需要启动境外中国公民和机构安全保护工作部际联席 会议，统一组织、协调、指挥应急处置工作领导小组、委员会和部际联席会议制度的分类不清、职能 不统一，因此不能仅从机。