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《公共政策分析》读书报告第二次世界大战结束后，西方工业国家兴起“政策科学”，20 世纪 80 年代 后，公共政策研究开始受到我国国内学术界的高度重视这是一门应用性很强、 操作技术要求很高的综合性学科，它的深入研究，需要运用政治学、经济学、法 学、社会学、管理学、计算机科学、系统科学等多学科的基础理论本书是由北京大学出版社出版、陈庆云主编的一本国家级规划教材通过近 半学期的研读，笔者认为这本书非常适合初学者学习，它先是用理论知识引进公 共政策的定义，然后围绕着这个定义进行展开，对有关公共政策的各种利益实体 进行了阐释与说明再进一步对公共政策的问题构建、方案制定、内容执行、效 果评估进行了分析，接着对公共政策的方法论进行了阐释，最后围绕着公共政策 的分析模型展开，引入了两种量化方法，用数学知识和计算机软件进行公共政策 的研究全书共十二章节，详细解释了很多专业名词，并且，每章节末配有的案 例分析和参考书目，不仅让读者有了更具体实际的理解，也为课外补充知识提供 了方向借助于这本书，笔者对“公共政策分析”，有了更清晰的认识和理解首先，笔者想要明确一点，即公共政策制定的原因是：社会问题公共政策的制定是沿着问题一社会问题一公共问题一公共政策问题这条路 线演化的。

当问题超出了当事人范围，影响涉及到非直接相关的群体，受到社会 公众普遍关注时，问题就转换成公共问题需要特别指出的是：社会问题中的“社 会”是政治、经济和文化等领域的统一体，而非与政治、经济等领域并列的一个 领域由此推出，所谓公共政策问题，即是指基于特定的社会问题，由政府列入 政策议程并采取行动，通过公共行为希望实现或解决的问题这些都纠正了我原 有的错误的固定思维，并且使我对公共政策所要解决的对象有了更明晰的认识同时，政策问题的构建分析也是至关重要的，它是一切的逻辑起点常见的 也是致命的错误是第三类错误，即当应该解决正确问题时，却解决了错误的问题 这就好比成语“南辕北辙”的寓意，方向正确，解决才有意义，否则即使做了正 确的事，也是无效的现在，既然明确了何谓公共政策问题以及制定公共政策的原因，让我们来分 析一下公共政策的本质在经济学概念中，每个人都是经济人，都已追求个人利益最大化为目标其 实，不仅只有经济学这样定义，笔者认为，公共政策中也是如此：对利益的需求 是人类行为的动因每个人都有自己的利益需求，公共政策就是去保护、满足一 部分人的利益需求，同时抑制、削弱甚至打击另一部分人的利益需求，因此，公 共政策的本质便是政府对社会利益的权威性分配。

根据书中所提，公共政策的过程取向与社会利益取向完全一致，它是一个完 整的动态过程，在这里笔者用图示的方法使这一过程更形象以便于理解：在增进社会利益的前提下，利益选择—►利益整合—►利益分配一利益落实（基础）（基础）（本质）（关键）利益选择是公共政策实施的第一阶段经过大量实践，人们愈发意识到政府并不会只考虑全社会的利益，其本身也要追求自身的最大利益一个政府部门，是由若干成员组成的，每个成员的利益以及他们的总体利益是借政府的机构来实 现的因此，这种人为、主观的选择特性便会使公共政策在利益选择过程中带有 明显的倾向性如果缺少监督部门，那么很有可能就会出现“滥用职权”2010年上海市静安区“11・15”特大火灾事故经调查所得，时任静安区建 设和交通委员会主任高伟忠，接受上海佳艺建筑装饰工程公司原法定代表人、经 理黄佩信的请求，违规决定静安区建设总公司承包静安胶州路教师公寓节能改造 工程，并将该工程整体转包给不具备相应资质的佳艺公司，由时任静安建交委副 主任姚亚明等人以违规招投标等方式具体落实法院同时查明，2004 年至2010 年期间，高伟忠等人利用职务便利帮助他人承接工程等，收受贿赂经法院判定 高伟忠、姚亚明等人滥用职权的行为，是造成特别重大火灾事故的重要原因之一， 其行为均已构成滥用职权罪，且情节特别严重。

同年 12 月，湖南省新宁县政府强行拆除县城三条大街所有门店招牌，招标 给县政府某些领导的亲戚所开的装饰公司与广告公司重新安装制作，收取高额安 装制作费，且其工程质量极差，偷工减料，与原设计图纸相差甚远类似案例全国不在少数，部分政府官员偏袒某些利益群体，经常给予他们“优 惠政策”，而其中最常见的方式便是在招商投标中存有猫腻国务院总理温家宝 在谈官员滥用职权问题时也表示：政府和领导权利过大而又得不到约束在这一 点上，笔者认为应该加强行政监督的力度包括司法监督、社会监督、政策监督 等多方力量，去抑制腐败的产生，以维护公共政策实施的公平性利益选择虽然是基础的第一步，但却依旧很重要，所谓有了好的开始，才可 能产生好的结果第二阶段利益整合则更像是双方交易的一种谈判错综复杂的利益关系势必 会存在矛盾，政府必须综合的平衡各种利益关系，即利益整合政策要把原则性 和灵活性相结合，调动人的积极因素，排除消极因素，把各种利益矛盾尽量控制 在较小的范围之中，以保证社会的稳定与发展这场博弈因为既要反映社会大多 数人的利益要求，又要兼顾保护少数人的合法利益而显得很困难第三阶段利益分配，在笔者看来，是最本质一个环节。

需要运用公共政策的 调控功能和分配功能调控功能在这里体现出政策的倾斜性，不同于可能产生腐 败的“倾向性”，倾斜性是指政策要围绕政府目标的侧重点，优先对某一领域， 以及相应的某一些利益群体施加保护或者采取促进性措施，使之得以充分发展， 即政策不仅要指明人们应该做什么、不该做什么（导向功能），而且还需指明应 该先做什么、后做什么（调控功能）而调控功能的运用又结合了公共政策的超前性公共政策虽然是针对现实问 题提出的，但它们是对未来发展的一种安排与指南，必须具有预见性，所以政府 要高瞻远瞩得通过政策来引导行为例如：让部分地区“先富”以最终达到“共 同富裕”的政策又比如在“广州番禹区生活垃圾焚烧厂项目事件”中，政府是 基于“未来两年内垃圾填埋厂将处于饱和状态”的考虑，选择了建造垃圾焚烧发 电厂这一政策，虽然实施过程中出了问题，但其出发点确是有远见性的分配功能则揭示了有以下三中利益群体和个体，容易从公共政策中获利：（1） 与政府主管偏好一致或基本一致者（2）最能代表社会生产力发展方向者（3）普 遍获益的社会多数或绝大多数者虽然国家一直提倡效率优先、兼顾公平的原则， 但是必须承认，利益分配的矛盾主要还是集中在分配不公上。

如何解决分配不均 和不公，还有很长的路要走如果说利益选择是挑选种子，那么利益落实无疑就是耕耘和收获果实了，这 也是公共政策最关键的最后阶段利益落实其实涉及很多方面，例如本书后文介 绍的内容执行、效果评估等要想真正落实利益，笔者认为关键要做好政策执行政策执行分有“自上而下”和“自下而上”两种研究途径，“广州番禺区生 活垃圾焚烧厂项目”显然就是前者其实笔者更赞同“自上而下”的研究途径， 因为有更充足的政策执行资源、高层领导和利益集团雄厚的支持以及更具有远见 性的政策目标但是，正如书中揭示的，该研究途径过于理想化，由于它把政策 制定者的地位高于政策执行者，导致政策在执行过程中无法及时修改完善，甚至 因为过度依赖制定者的才能，回到了“人治”阶段，如若有个“昏君”领导，那 么一切优势便不复存在比较而言，“自下而上”的研究途径包含了博弈理论在 内，政策行为者之间的讨价还价丰富了政策互动，明确了政策目标，但终究是因 为其模糊的研究价值、政策评估，而令笔者认为，就现阶段而言，还是“自上而 下”的研究途径更普遍和实用不难发现，在分析公共政策本质的过程里，其中所涉及的知识点几乎已经涵 盖了大半本书了，这说明，虽然这个问题很基础，但要想打牢基础，是需要不断 地补充后续知识的。

最后，笔者想要简略谈谈社会监督的完善，或者说民众力量的崛起 社会监督的形式包括（1）社会舆论（2）公民投票（3）公民批评（4）利益 集团（5）地方自治制度以“广州番禹区生活垃圾焚烧厂项目事件”为例，觉 得自己利益受到侵犯的原本只是附近居民，只是公民个人的作用，但是当人数变 多，社会影响扩大，行动刻不容缓，基于共同的利益诉求，个体（ 30 万业主） 聚集起来，便形成了非正式利益集团“反垃圾电厂市民联盟”，它派出 50 名业主 代表，向政府提出政策诉求，这便进入了系统议程同时，通过包括签写联名表， 区政府门前“散步”、“晒车”等抗议活动，表达民众对此政策的不满和反对另一方面，社会舆论也起到了强大的作用，大众传媒在西方国家被视作“第 四种权利”，电视台对此次事件的跟踪报道和对新闻事件的分析、解释，引导和 控制公众舆论的焦点和走向民众抗议和传媒曝光都对政府施加了外部压力，从 而促使政府作出妥协、退让而事件的结局：焚烧厂的建立被无限期的搁置，也 意味着民众否决了政府政策，这不得不说是个令人振奋的进步综上所述，公共政策分析尚处于成长阶段，做决策的不仅仅只有政府，还有 很多影响因素，作为公民的我们也有权利去监督公共政策的过程取向，去督促落 实真正适合的公共政策。