从“二维”限制到“三维”管理的规划对策.docx

从“二维”限制到“三维”管理的规划对策1 一夜之间站起来的城市　　深圳是典型的一夜城，这不仅表现为城市土地的横向扩张，而且表现为城市空间的竖向成长假如说早期的深圳城市形象可以用国贸大厦、地王大厦等个别标记性高楼来代言的话，现在的深圳很难再用一两栋大厦来代言了，因为整个城市已经遍布高层和超高层，从前平躺的城市好像一夜之间站了起来！比深圳站起来更早的城市有香港，最近站起来的城市是重庆它们的共同点是人多地少，这或许正是此类城市的共同特征吧 　　如何管理一个站起来的城市？对于像深圳这样在不到两千平方公里的土地上生活着一千万多人口的城市而言，是个急需探讨的新课题在过去以平面土地扩张为主的阶段，采纳“二维”限制是有效的手段，但当城市进入以立体空间增效主的阶段后，则须要在“三维”管理上多下功夫了从“限制”到“管理”，不仅仅是一个名词的更替，而是示意规划思路的根本转变限制”侧重的是对土地的统筹，所谓“限制性规划”的主要意图也在此，主要体现的是政府决策的安排性和执行的强制性，常常以“法定图则”的面貌出现而“管理”强调的是对空间的支配，主要体现的是政府施政的倡议性和沟通的协商性，常常以“城市设计”为载体 　　2 从“性质”到“用途”：　　功能的立体化“改功能”和“提高容积率”始终是近年来深圳开发申请的主旋律，也是政府和开发商博弈的主战场。

这一现象的背后是城市产业结构的转型所带来的土地利用方式的改变深圳正在经验从基础加工业逐步向高新技术产业和服务业过渡的时期，城市经济活动越来越多样化和混合化在过去，为了避开污染型加工业对生活的干扰，须要严格限制土地的“性质”，在平面上须要进行明确的功能“分区”而今日，当城市产业出现大规模转变后，一张由非此即彼的纯净色块拼接而成的“土地利用性质图”很难概括这块土地上发生的丰富多样的“用途”规划师急需从过去的二维“性质”限制的观念向三维“用途”管理的思路转变 　　2.1 已经遭受的难题：尽管《深圳市城市规划标准与准则》2004年版（这是继11010年、11017年后的第三版，新一轮修订今年也起先启动）已经在国标的基础上将城市用地的分类扩大到11大类、53中类和80小类，但仍旧不能精确描述新兴城市业态表现出的五花八门的建筑“用途”当遭受所谓“物流业”用途时，作为权宜之计，我们不得不临时实行“C（商业）+W（仓储）+S（交通）”这样的公式来表达这还只是平面上的混合状况，随着城市“提高容积率”后的竖向成长，建筑功能分布的立体化趋势则越来越明显例如，近年来新建的大楼几乎都是“商、办、住”三位一体的混合用途，政府在发规划许可证时只好在土地“性质”一栏填上：“综合”。

规划部门短暂可以交差，但国土部门就犯难了：地价按什么“性质”来计算呢？　　功能的立体化不仅使新建项目难以“定性”，而且使老的项目“改功能”成为社会的焦点，其引发的冲突与妥协事务时有发生一个典型案例就是一个的楼盘底层裙房要开的餐厅的事务，最终以“香榭里花园”业主收钱、“丹桂轩”开张大吉收场但多数住宅“底改商”是受到坚决抵制的为了避开麻烦，很多中小城市干脆把全部的临街住宅的底层都提前规划为商业用途这方法倒是省事，但问题是造就了清一色的“条条都是商业街”的城市景象 　　除了“住改商”外，规划管理部门还不断接到“工改商”、“仓改办”、“办改商”等等各种各样的改功能的申请，假如是整栋楼改还好办，相当于变更土地“性质”，只要重新核发许可证和核算新的地价就可以了，但假如只是改其中的一部分“用途”呢？这就难办了在行政许可法的约束下，同意与不同意都缺乏充分的依据和理由，因为我们在“用途”管理上还缺乏足够的法律法规、规范标准以及设计探讨方面的支撑 　　2.2 急需探讨的课题：要解答“用途”管理的难题，可以从两方面着手：　　一是在做规划时就预先留出弹性深圳前两年开展的《土地相容性探讨》课题，从肯定程度上为法定图则中地块土地的“性质”变更供应了理性的依据，但这还不能满意更为困难的“用途”变更的管理需求。

对此香港已有一套做法，就是在地块性质的基础上用“注释”的方式确定了更为详尽的建筑用途，细致到这栋楼里是否可以开美容院和修车房当然这套做法可以干脆借鉴的前提是我们有足够的时间和经费做编制工作，事实是每一项开发申请都是有行政审批时限的，政府必需快速给出答复因此，对于大部分地区而言，探讨一种“通则”的做法可能是更为现实可行的，就是在《城市规划标准与准则》（可视为深圳的法定“通则”）里纳入“用途”管理的通用性规定，除了“土地利用相容性规定”外，再增加最常出现的各类建筑用途的许可范围（甚至不解除用“非工业”等反向定义的方式）以及许可的部位（如“社区管理用房”必需设置于塔楼的底层或裙楼的屋面层） 　　二是尝试改革传统用地分类的方法，使之与开发强度（例如：居住用地分类可学习日本的做法，考虑不同容积率和密度的差异以体现不同的居住集约程度，这可能比“90平米”政策更具实效性和长效性）和地价（在用途管理中引入市场调整机制可能是必定的趋势）建立必要的对应关系，并建立必要的公示和业主协商机制，以体现政府在用途管理方面以市场为导向的完整的公共政策 　　3 从“地权”到“空权”：　　权益的立体化“房地产证”无论从名称还是其内容表述都只是证明业主对其房屋建筑这个实体以及其所座落的基地若干分之一土地的运用权，更多体现的是实体的“地权”的概念。

而除此之外，地基以下、屋面之上以及周边相邻的空间的权益是模糊不清的本文暂且将这种权益称之为“空权”随着城市功能立体化发展，围绕“空权”的纠纷和官司也越来越多尤其在深圳，阳光权、通风权、观景权等等，市民的维权意识不断高涨这也迫使规划师不仅要充分重视土地的权属，而且要细致探讨这些土地之间的相邻关系 　　3.1 已经遭受的难题：城市规划本质上是一种安排空间权益的工具它在二维平面上已经有一套公认的成熟做法以至于常常有行外人士在观看规划师画图时忍不住说：规划有什么技术含量？不就是划划地块、涂涂色块吗？虽然是句调侃的话，但的确值得我们反省，规划在三维空间的安排方面还做得远远不够 　　先说屋顶之上的空间最常见的难题就是所谓“高度限制”（或称“限高”）我们可以试着反过来问：假如某业主拥有了一块土地及其房屋的合法权益，是否意味着他自然拥有其屋顶之上、政府限高之下的空间的权益？他是否可以将这部分权益进行自由转让？答案好像是确定的，这不就是所谓“合作建房”或“空权转让”吗？但事实并不那么简洁，因为即使这一空间的运用并不影响邻居的日照，但可能侵扰他人的通风权和观景权，而“风”与“景”均属于公共资源，全部市民都有权共享，这就必需由政府出面进行干预和调停。

可见仅有“限高”是远远不够的 　　再说地基以下的空间暂且不论地下空间的大规模开发已燃眉之急（深圳即将在新的福田中心区建设全国的地下火车站），就说地基以下的空间的权益问题对于寸土寸金的深圳而言这个问题已经起先提到议事日程因为除了国有地铁公司外，已经有民营企业向政府申请对并不属于他的土地权属的地下空间进行商业性开发政府在行政上如何许可这一行为？要不要发给“一书两证”？是否办理“房地产证”？这些都是摆在政府面临的难题 　　至于周边相邻的空间，对所谓“相邻权”的界定是关键虽然规划中已规定了地块边界、后退红线、机动车出入口等与相邻空间有关的限制要素，但这还不能解决诸如因支路、消防通道、日照间距和视觉通廊等的分担义务而频频出现的相邻地块的纠纷和争端 　　3.2 急需探讨的课题：从“地权”到“空权”，虽只增加了一个纬度，但技术难度则成几何倍数增长空间权益的立体化趋势不仅促使城市土地的权属管理可能走向分层确权和业主细分的路径，而且使业主维权的对象从房屋本体扩大到相邻环境，同时也让地产商和设计师的关注焦点从户型推敲转到环境营造上 　　要化解因“空权”而引起的纠纷和冲突的话，仅探讨高度限制和密度限制也是远远不够的。

虽然深圳已开展的《密度分区探讨》从肯定程度上对城市的体型环境的限制供应了定量的技术依据，但还局限于对地上房屋实体的限制，而未涉及空中、地下以及周边相邻空间深圳急需重拾前几年已提到议事日程的《城市地下空间管理条例》，并可尝试起草《城市空域管理条例》，一并纳入地方立法程序，为相关行政审批事项供应法律依据 　　深圳最近正在开展的《城市与建筑设计标准与准则》课题，试图从城市设计的角度，在不同空间层次上（大到整体空间结构，小到地块建筑布局）建立以公共空间限制为核心的管理通则该项目虽然未明确这些“相邻空间”的权属，但如获正式颁布实施，也至少可看作是关于“相邻空间”设计与管理的地方性技术规范 　　与“空权”有关的其它课题还有许多，如：立体停车管理（地面、空中与地下停车库的权益归属？）、旧城改造中的“空权转移”管理（容积率买卖规定）、过街楼的“空权”与其下通道“地权”的分割管理（业主恶意封堵市政道路的事务时有发生）、屋顶花园及住宅架空层的权益管理（深圳“南天花园”架空层的维权事务曾被媒体连续报道）等等此外，现行的住宅日照标准这一牵涉大量地方官司的国家规范也需尽快修订，宜引入市场机制，如实行在售楼合同中事先声明日照条件等方法，依靠市场杠杆调整不同阶层的住房供需冲突，以适应紧凑型城市的建设需求。

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