澳大利亚金融科技监管沙盒的经验与启示.docx

    澳大利亚金融科技“监管沙盒”的经验与启示    范云朋 赵璇【Summary】近年来，随着金融科技的快速发展，金融产品和金融供给创新层出不穷，在鼓励金融科技创新和防控新型金融风险之间寻求平衡成为世界各主要国家金融监管部门面临的重要问题澳大利亚联邦政府于2016年12月正式批准设立“监管沙盒”机制，其设置“监管沙盒”的目标是将澳大利亚建设成为亚太地区金融科技中心和全球金融科技创新与投资的顶级市场之一澳大利亚“监管沙盒”机制运作至今根据金融科技企业的多样化需求不断进行调整，提高监管政策的适应能力，进而为澳大利亚金融科技生态系统的健全完善提供助力我国应在充分借鉴澳大利亚金融科技“监管沙盒”的基础上，从顶层设计视角制定“监管沙盒”发展长期规划，从组织机构设置、参与人员管理、准入退出机制、评估标准制定、消费者权益保护等方面建立健全“监管沙盒”框架体系，打造“中国版监管沙盒”，以提高我国金融科技的国际竞争力Key】金融科技；监管沙盒；金融监管；澳大利亚F833A1004-0994（2020）01-0131-8【基金项目】国家社会科学基金重点项目“我国金融体系的系统性风险与金融监管改革研究”（项目编号：13AJY018）；中国社会科学院创新工程A类项目“系统性风险与金融监管协调研究”；中国社会科学院国情调研重大项目“关于互联网金融风险治理调研”（项目编号：GQZD2020006）一、澳大利亚“监管沙盒”的基本框架澳大利亚“监管沙盒”机制是以澳大利亚证券与投资委员会（ASIC）为主导机构，允许金融科技企业在一定的豁免规则下，于12个月的期限内测试其具有创新性的金融产品、金融服务、商业模式和营销方式的一种监管机制。

通过“监管沙盒”机制，金融监管者会主动、合理、适度放松监管规定，减少现有金融科技创新体制的机制障碍，主动鼓励和有效管理金融科技发展过程中的创新与风险，从而降低创新产品或服务的面市风险和成本一）“监管沙盒”机制的建设历程澳大利亚“监管沙盒”机制起源于2015年ASIC创新中心（Innovation Hub）的成立，其目的是将创新中心作为ASIC面向金融科技企业的窗口，帮助金融科技初创企业更好地适应本国金融监管体制[1]ASIC创新中心的成立在一定程度上缓解了金融科技初创企业所面临的缺乏监管应对经验等压力，同时也建立了监管者调查了解创新产品和服务以及与现有规则和政策方式协调状况的反馈渠道2016年3月ASIC创新中心正式发布《监管指南000》和《监管指南254》等金融科技领域的两份方针文件，为“监管沙盒”机制的建立奠定了初步基础2016年12月，澳大利亚联邦政府正式批准设立“监管沙盒”机制，并出台了一系列的指导法案监管指南，主要的监管框架体现在《监管指南257：在未持有澳大利亚金融服务许可证（AFSL）或信贷许可证（ACL）的情况下测试FinTech产品与服务》中2017年2月和2017年8月，ASIC在以往的基础上对“监管沙盒”基本框架进行了更新，2017年11月，澳大利亚政府出台了一系列有关金融科技的监管草案，主要包括《2017年财政法修正案（后续措施）法案：金融科技沙盒监管许可证豁免（草案）》《2017年（金融科技沙盒澳大利亚金融服务许可证豁免）条例（草案）》（简称《AFSL豁免条例草案》）和《2017年国家消费者信贷保护（金融科技沙盒澳大利亚信贷许可证豁免）条例（草案）》（简称《ACL豁免条例草案》），致力于创建一个具有强化效果的增强型“监管沙盒”，加大力度支持金融科技领域的创新，从而进一步巩固澳大利亚作为亚太地区领先的金融科技中心的地位。

二）“监管沙盒”的规则制定与机制设计1.监管主体ASIC制定监管框架，同时设立创新中心协助金融科技企业在监管框架下运作，旨在提高ASIC对金融科技初创企业提出的监管问题的理解，并帮助这些企业就监管领域的问题与ASIC进行沟通，致力于推动金融产品和金融服务创新，确保金融创新的适当性和有效性，并提高投资者和消费者的信任和信心，助力市场以公平有效的方式运作总体来看，ASIC创新中心主要有以下三项工作任务：一是为符合资格标准的创新型金融科技商业模式提供ASIC许可；二是与金融科技业界公司合作，就金融科技创新发展和相应的监管问题提供咨询，包括股权众筹融资，智能投顾，金融、技术和监管之间的关系等；三是与外部行业咨询小组——数字财务顾问小组（DFAP）合作，共同探寻在金融科技领域的工作重点2.监管对象（牌照管理）和准入规则1）澳大利亚金融牌照概览澳大利亚监管部门规定从事金融及信贷服务的公司需要申请相关从业牌照，主要分为以下两种：一是澳大利亚金融服务牌照（Australian Financial Services Licensee，簡称AF？ SL），即根据《公司法》第913条B项下的澳大利亚金融服务牌照，授权持有AFSL的法人经营和提供金融服务业务；二是澳大利亚信贷许可证（Australian Credit Licensee，简称ACL），即根据《国家信用法》第35条颁发的澳大利亚信用许可证，授权被许可人从事特定的信用活动。

这两项牌照具体涉及的业务范围如表1所示从实际申请效果来看，上述两种金融从业牌照较难获取2017年7月至2018年6月（即2018财政年度），ASIC共计审议2879项牌照申请以及专业注册申请，然而仅有1383项（占比48%）申请获批其中， AFSL申请（含牌照变更申请）的通过率仅为44%，ACL的通过率仅为52%正是由于澳大利亚AFSL和ACL的获取难度较大、通过率较低、申请周期较长，对于金融科技企业而言，很可能因为牌照的申请流程较复杂而错失了最佳的发展时机澳大利亚“监管沙盒”机制充分考虑了这一因素，从牌照持有情况出发，对于“监管沙盒”的适用对象进行了细致的划分，进而实施了豁免制度2）金融科技公司准入规则监管沙盒”主要适用于澳大利亚的金融科技企业，且准入规则相对宽松，金融科技企业均有资格申请进入“监管沙盒”测试特别地，如属于根据《公司法》第5b.2条注册的外国公司，进入“监管沙盒”时可享受豁免权总体而言，只要符合申请资格规定和有关文件所载条件，金融科技公司在法律上即可享受豁免12个月的权利，但是已经获得AFSL或ACL的企业、在一些现有法律上能够被豁免的公司以及违反规定的企业不包括在内。

满足条件的金融科技公司必须在开始依赖金融科技许可豁免之前，以书面形式通知（并非申请）ASIC，并向其提供公司的基本信息详情如表2所示从进入“监管沙盒”的准入条件来看，金融科技企业需从客户端限制、额度限制、消费者保护、补偿措施和争议解决系统等五个方面满足表3所列示的要求需要注意的是，依赖于金融科技许可豁免并不意味着金融科技企业已经从ASIC那里获得了提供金融服务或信贷的许可证或授权因此，金融科技企业不得向相关消费者暗示其业务或业务模式已经获得ASIC的许可、授权或批准，并且必须告知其现有客户与潜在客户“本公司已经向ASIC备案依赖金融科技许可豁免，且无AFSL或ACL”，以及向消费者做好充分的信息披露，遵循相关金融服务和信用法律中的关键消费者保护条款对于提交金融科技许可豁免的公司，ASIC不会像公司申请AFSL和ACL那样对其提供的信息进行详细评估，但是会检查公司是否已提供了所有必要的信息，并判断是否有资格依赖金融科技许可豁免此外，ASIC会公示进入“监管沙盒”公司的资料，让金融消费者和相关业界人士确认某项业务是否在豁免期内有效运作，以及该业务可在多长时间内无须申领牌照而提供服务3）具体服务及产品准入规则。

申请进入“监管沙盒”的金融科技企业，其产品和服务可以享受金融科技许可豁免，主要分为两大类：金融服务和信贷活动；金融产品和信贷合同产品豁免范围如表4、表5所示根据ASIC《监管指南257》特别提示，“监管沙盒”的目的是帮助金融科技企业稳步健康发展，适应金融环境，测试相關创新产品和服务，致力于市场的公平效率和消费者权益保护”，但是由于“监管沙盒”的测试时间比较短，因此规定金融科技许可豁免不适用于以下范围：发行金融产品或提供信贷、复杂产品（如衍生品）、不易逆转的非流动性产品、长期关注的产品（如退休金和人寿保险）、针对弱势消费者的产品（如消费者租赁）3.监管条例澳大利亚“监管沙盒”框架的制定和运行主要依靠《监管指南257》，该指南适用于金融科技企业，其目的是帮助它们在获得澳大利亚金融服务AFSL或ACL之前测试产品和服务配合使用到的法律主要是：《公司法》（2001年）和《国家消费者信用保护法》（2009年）这两部法典对于AFSL和ACL的获取规则以及业务范围给予了相应界定，对于退出沙盒后的从业牌照申请具有一定的指导作用此外，《AFSL豁免条例草案》和《ACL豁免条例草案》主要对于金融科技公司的牌照豁免条例进行了详细的规定，对于进入“监管沙盒”的金融科技公司的准入判断起到了规范性作用。

三）澳大利亚“监管沙盒”的运作模式总体而言，澳大利亚“监管沙盒”的运作模式可以分为四个阶段：申请进入阶段、沙盒测试阶段、沙盒退出阶段、项目评估阶段在以上四个阶段运作过程中，ASIC创新中心为金融科技企业提供监管框架解读、适用范围审定以及评估意见反馈等支持下图展示了澳大利亚“监管沙盒”的具体运作模式1.申请进入阶段通常而言，在申请进入阶段，金融科技企业大约需要花费一个月的时间，申请类型主要分为三类：第一，在现有法律框架的灵活性下可获得豁免的金融科技企业，不需要进入“监管沙盒”进行测试即可成为市场中参与金融服务或者信用活动的主体，具体的豁免规则详见上述配套政策第二，符合ASIC金融科技牌照豁免规则的金融科技企业，可以直接向ASIC申报并向其提供必要的书面材料以备审查，审查通过后便可依照相应规定从事金融服务或信贷业务第三，不符合ASIC金融科技牌照豁免规则的金融科技企业，可以根据自身情况向ASIC提出个别豁免申请，若申请成功，也可进入“监管沙盒”进行测试2.沙盒测试阶段在沙盒测试阶段中，金融科技企业不仅要持续动态地满足申请阶段所需要求，而且在进入沙盒之后，需要做出几项声明：①本企业尚无牌照；②本企业所提供的服务正在根据金融科技许可豁免进行测试；③对接受服务的被许可方相关的一些常规保护不适用。

在测试过程中，如果有金融科技企业希望扩大测试范围，突破零售客户100人的限制，也可以通过申请个别豁免渠道获得更大范围的客户数量3.沙盒退出阶段监管沙盒”测试期为12个月，在测试期结束之前，金融科技企业可以提前申请AFSL或ACL如果通过，该企业即可成为一家拥有金融或者信用牌照的金融公司；如果未通过，在沙盒测试期满后，该企业必须停止运作，不再提供相关金融服务或从事信贷活动，有特殊情况的企业也可向ASIC申请个别豁免，延长其测试期沙盒退出机制要求金融科技企业在测试期内必须有计划地管理申请牌照、申请个人救济或停止经营的时间，如果在测试期即将结束时，企业还没能够获得金融牌照或个别豁免，那么其就应开始准备停止公司运作4.项目评估阶段项目评估阶段分为测试期评估和测试后评估澳大利亚在测试期内的评估是以企业运行情况的监控为主，包括是否真实地从事与科技相关的业务、是否做到了保护消费者利益、是否违反了《监管指南257》的其他规定等，对于经营业绩则没有过多的要求和判断澳大利亚“监管沙盒”更注重事后评估，ASIC要求依赖金融科技许可豁免的测试企业在测试期结束后的2个月内向其提供一份报告报告应详细列出企业在测试期间的经验，并提供以下信息：①测试期间的客户数量；②客户人口统计的一般资料（如年龄、地点等）；③收到和处理的投诉数量和性质；④上报给EDR的投诉数量和性质；⑤在测试期间发现或面临的问题以及如何解决这些问题；⑥被认定为生存障碍的监管要求；⑦收入和费用信息（如财务报告信息）。