PPP项目合同管理审计的探讨.docx

    PPP项目合同管理审计的探讨    浙江中际工程项目管理有限公司310000摘要：在PPP项目中，项目参与方通过签订一系列合同来确立和调整彼此之间的权利与义务关系，这些合同构成了PPP项目的合同体系PPP项目合同管理的好坏，与PPP项目能否在全生命周期内顺利实施息息相关本文笔者站在审计角度，从介绍PPP项目合同体系的概况入手，重点阐述PPP项目合同管理审计的内容和重点关键词：PPP项目；合同管理；审计1、PPP项目合同体系的构成每个项目都有其自身的特点，根据不同的特点PPP项目的对应的合同体系也有所不同但基本情况来说都包括PPP项目合同，股东协议、履约合同、融资合同、和保险合同等一）PPP项目合同PPP项目合同是由项目的实施机构同中选社会资本之间签订的合同，这个合同约定了项目合作的主要内容以及双方之间的权利和义务其存在的意义就是为了确保风险的合理分配，明确各方的权利和义务，确保双方在享受权力的同时也能够完成自己的义务项目合同是其他相关合同产生的根基，也是整个合同体系的核心二）股东协议签订股东协议的目的就是希望在股东之间构建起时间长、约束力强的合约关系这个协议主要包括了前提条件、项目公司的设立和融资以及其经营范围、股东权利、履行PPP项目合同的股东承诺、股东的商业计划、股权转让、股东会和董事会以及监事会的组成和这三方的职权范围、股息分配违约终止及终止后的处理机制、不可抗力、适用的法律和争议的解决等。

三）履约合同顾名思义，这个合同是为了能够确保双方在规定的时间内履约自己的约定而产生的它的存在能够保证项目全生命周期内的顺利进行，确保能够依据合同的规定合理的使用权利、妥善地履行应以的义务，可以将自身因某些因素不能够完成的事项进行外包；例如项目的设计、采购、施工、运营服务以及原材料的供应等外包给具备一定条件的承包商、运营商、供应商等四）融资合同广义范围上的融资合同包括了项目公司与贷款方签订的项目贷款合同、担保人与贷款方因项目贷款所签订的担保合同以及政府与贷款方和项目公司签订的直接介入协议等多个合同这其中最重要的是项目贷款合同，一般由陈述与保证、前提条件、偿还贷款、担保与保障、抵销、违约、适用法律与争议解决等条款所组成五）保险合同PPP项目具有资金规模大、生命周期长等特点，因此就需要项目公司和其他相关者对项目的各个阶段进行投保一般情况下可能会涉及到货物运输险、建筑工程险、针对设计或其他专业服务的专业保障险、针对间接损失的保险、第三人责任险、政治风险保险等六）其他合同PPP项目中还可能会涉及其他的合同，如与专业中介机构签署的投资、法律、技术、财务、税务等方面的咨询服务合同等2PPP项目中的合同管理审计内容和重点以上已经介绍了PPP项目合同的构成，所以就更应该重视对于相关合同的审计工作，确保相关审计工作的顺利进行，需要对合同立项、合同签订、合同履行及合同终止等方面有清晰的认识了解。

一）合同立项审计合同立项审计注重PPP项目合同所涉项目的是否合法、项目合同签订的操作流程是否合规1.PPP项目合法性也就是项目是否应经通过了相关法律的审查，具备可以实施的条件要看项目是否已经被列入政府的相关工作计划中，是否已经录入了省发改委或财政部门PPP项目库；还要看项目能不能采用PPP模式进行实施2.PPP项目操作流程的合规性主要是项目在签订合同前是否按照规定执行，本文是站在审计的角度来研究有顺序的进行了项目识别、项目准备、项目采购这三个阶段的主要工作在这三个大阶段中还包含了项目发起、项目筛选、项目评价、财政承载能力论证、管理架构组建、实施方案编制、实施方案审核、资格预审、采购文件编制、响应文件评审、谈判与合同签署等内容二）合同签订的审计合同签订审计重点在于PPP项目合同签订的主体及客体、合同条款这两方面的合规性1.PPP项目合同主体合规性PPP项目合同主体是由政府方和社会资本方共同组成的在对这两者进行审计时，应该注重政府方是否是政府或是由政府指定的有关职能部门或事业单位，由它们代表政府来签署PPP项目合同；社会资本方是否是设立符合法律的要求且有效并可以连续存在的具有法人资格的企业，这些企业可以是民营企业、国有企业、外国企业和外商投资企业。

2.PPP项目合同客体合规性对PPP项目合同客体的合规性审计可以从适合领域、运作方式、合作期限和融资模式等方面展开其中的重点是有没有发生以下几种合同客体不合规的情况.（1）项目中所涉及的产品不属于公共产品或公共服务领域的范围；（2）运作方式是不是采用具有建设性的移交方式进行实施的；（3）合作期限在10年以内；（4）有没有采用保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资3.PPP项目合同主要条款合规性对合同主要条款更需要进行合规性审计，应该确保PPP项目合同的各项条款是在参考《财政部PPP项目合同指南（试行）》的情况下，结合PPP项目自身特点、个性需求及谈判结果，充分借助专业力量，依据实际而制定的在审计时，还应重点关注合同主要条款的反映：（1）站在地方政府角度，订立的合同要做到风险和利益的合理分配兼顾公平和效率，应该对责任分担、收益分享、风险分摊、项目监督等多方面做出详细的解释说明；（2）站在社会资本角度上，合同订立时需要预留出调整和可以变更空间，应该能够根据市场环境和项目的变更时时刻刻进行动态调节设立相应的机制，保证社会资本的收益率；（3）从不同类型项目合同订立的独特性来看，以及批准的经营性项目合同的制定要充分详尽的考虑到市场因素变化所带来的对于社会资本收益率降低的影响，制定出可以弥补不利影响的解决方法，确保社会资本可以取得合理的回报率；已经处于经营性的项目的合同应重点关注收费机制、项目唯一性方面违约的补偿机制；具有公益性项目的合同订立中则应重点关注政府购买的资金来源、偿付机制及违约处罚机制。

三）合同履行时更需要进行审计在合同的履行是如果没有严格的进行审计工作容易导致违规操作的出现，PPP项目资金规模大往往容易使人滋生贪念出现贪污腐败的想象在合同履行的过程中进行审计，应重点审查项目参与方也就是政府方和社会资本方能否做到按合同规定的条款认真全面履行各自义务；如果不能按期履行或不履行合同存在什么样的主要原因、责任及造成的损失情况是否已经被查清等也应该严格审查政府方和社会资本方是否都能遵循契约精神在合同履行过程中做好以下工作：（1）以地方政府角度来看，地方政府应充分履行其项目监督职能，及时有效的进行相关工作的监督，确保社会资本一方能够履行合同条款，遵循契约精神，做到能够保证社会资严格履行项目出资、建设、工程质量、工程进度和运营管理等方面许下的承诺，同时在项目运行过程中要避免因缺乏监督而导致的资产浪费现象，致使在特许经营期期满后转交的资产不能够继续进行使用；（2）以社会资本角度来看，政府方在通常情况下处于强势地位，更应注重观念的转变，避免单方面拒绝履行合同、变更合同条款及政府更迭导致的履诺风险同时，政府方应充分遵循契约精神，确保社会资本能够按时获得足额的补贴和收入四）合同终止审计即使合同已经终止也应该进行审计，审查签订合同的双方是否已经按照合同规定的事项全部履行了应尽的义务；如果当事一方没有履行合同义务，或不符合的履行了合同义务，是否需要继续履行，应该采取哪些补救措施或者赔偿损失、违约责任等。

不同的原因导致合同的终止，在终止后的处理上也有不同但是都会涉及到回购和回购补偿这两方面的相关事宜，在审计时要根据事由的种类，按照合同的相关规定，给出恰当的审计建议结束语为了促进我国经济的发展，需要合理高效的运行PPP模式同时也不能放松对各个环节的监管和审计工作，用监督来确保工作的顺利进行参考文献（1）何雪峰吴小亚，如何让开展PPP项目合同管理审计，财会信报，2017.09.04（2）荆门市审计局田俊，PPP项目跟踪审计面临的问题及思考，审计新闻，2017年05月10  -全文完-。